В рамках второго подхода такая политическая практика оценивается как неправовая, как извращенный способ управления делами. Право уже не отождествляется с законом, а рассматривается как самостоятельный, обладающий собственными внутренними критериями и принципами феномен.
Сторонники первого подхода делали упор на эффективность управления, связывая ее прежде всего с принуждением и насилием. В то время как их противники видели в праве равную меру для всех — властвующих и подвластных, полагали, что оно не может быть орудием в чьих-либо руках — большинства или меньшинства и является первичным по отношению к политике. Право ассоциировалось со справедливостью, равенством, свободой, порядком и, противопоставлялось произволу. Такого рода правопонимание позволило осознать тот факт, что править можно, опираясь на силу и произвол, но тогда форма правления будет неправильной, извращенной — тиранией, олигархией, охлократией, и, основываясь на праве, тогда мы получим правильные формы правления — монархию, аристократию, демократию.
Итак, уже в древности хорошо понимали, что политическая деятельность и практически, и теоретически может быть представлена как неправовая, т. е. основанная на силе и произволе, и правовая, т. е. на признании общей и равной меры для всех, меры, исключающей произвол из отношений властвования.
Общее между двумя названными подходами, возникшими в эпоху античности, заключается в том, что политика рассматривалась как атрибут общества, разделенного на властвующих и подвластных, а не как атрибут государства: греческий «полис» и римский «цивитас» — понятия, не тождественные современному пониманию государства.
Проблема соотношения права и государства как особого политического института возникает только в Новое время, когда в Европе начинается процесс складывания национальных суверенных государств. Наконец были преодолены претензии церкви на светскую власть и покончено с ее распыленностью по принципу «каждый барон суверен в своей баронии». Государство как централизованная иерархическая структура властных органов предстало в качестве единственного выразителя интересов общества. Теперь политика начинает отождествляться с деятельностью государства. Поэтому соотношения права и политики видятся как соотношения права и государства.
В связи с тем, что образование суверенных государств и формирование гражданского общества взаимообусловлены, проблема соотношения права и политики актуализировалась под воздействием неизбежного конфликта между гражданским обществом (сферой частных интересов) и государством (сферой общих интересов).
В новое время было предложено два варианта разрешения этого конфликта: этатистский и либеральный. Этатисты (Макиавелли, Боден, Гоббс и др.) видели в государстве силу, способную противостоять «природному» анархизму общества. Путь к праву (порядку и стабильности), по их мнению, лежал в преодолении индивидуальных и групповых произволов. Они теоретически отразили насущную потребность нарождающегося гражданского общества в установлении порядка и тот факт, что с образованием суверенных государств «применение насилия, которое раньше было рассеяно, теперь сконцентрировано» . Вместе c тем этатисты чрезмерно преувеличили склонность субъектов гражданского общества к произволу и регулятивные возможности государства. Так, например, Гоббс, подробнейшим образом описав принципы частного права (естественные законы), сетует на то, что добровольно они людьми не соблюдаются. По его мнению, насилие и произвол неустранимы из отношений между людьми. Проблема заключается лишь в том, кому право на произвол должно быть предоставлено. Гоббс выбирает государство как наименьшее из зол. Судьба Гоббса сложилась так (он жил в эпоху английской революции), что ему пришлось мыслить категориями чрезвычайного положения, которое он абсолютизировал, связав войну всех против всех с проявлением извечной эгоистической человеческой природы. Вместе с тем Гоббс был прав в том, что в условиях общественного хаоса право «умирает». Оно призвано стабилизировать и упорядочивать общественную жизнь. Однако исполнять эту функцию право может лишь тогда, когда обществу уже придает некий изначальный уровень стабильности, когда право на насилие действительно сконцентрировано в одном месте. Ошибка же Гоббса в том, что он абсолютизировал чрезвычайные методы управления и не учел их возможных последствий. Ведь длительный государственный произвол, неправовые методы управления обществом, какие бы благие, по мнению властвующих, цели при этом ни преследовались, провоцируют ответный произвол со стороны общества. Кроме того, с помощью насилия, пусть даже упорядоченного, можно добиться лишь механической общественной солидарности. При ослаблении государственного давления общество вновь распадается, наступает хаос, война всех против всех и вновь встает проблема концентрации насилия в одном месте. Вывод из сказанного может быть только один: облегчить исполнение права неправовыми средствами невозможно. Однако осознание этой истины приходит лишь тогда, когда жизнь гражданского общества стабилизируется и абсолютистское неограниченное государство начинает восприниматься не как благо, а как зло.