Какие же формальные права присущи нашим законодательным учреждениям?
Государственная дума, так же как и Государственный совет, вправе, конечно, предъявлять правительству запросы из области управления, но весьма сомнительно, чтобы эти же учреждения вправе были запрашивать правительство по предметам свойства законодательного, хотя бы законодательные функции временно осуществлялись через Совет министров. Права наших палат в этом отношении твердо и ясно выражены в самом законе. Они заключаются в праве последующего обсуждения временных законов и отказа в последующей им санкции. Все возражения по этому поводу основаны, по моему мнению, на смешении двух понятий, двух моментов: права палат после того, как закон уже внесен в законодательные учреждения, и права палат предварительно контролировать формальную закономерность правительственного акта до этого.
Первое право — право отвергнуть закон по всевозможным мотивам и даже без всяких мотивов — совершенно бесспорно, а второго права просто не существует, оно представляло бы из себя юридический нонсенс. Первым обширнейшим полномочием поглощается право запроса; им определяются права законодательных палат, которые не могут стать цензором формальной правильности акта Верховной власти. Я знаю в практике западных государств случаи отклонения временных законов, проведенных в чрезвычайном порядке, но я не знаю случаев запроса о незакономерности таких актов, так как субъективная оценка и момента чрезвычайности, и момента целесообразности принадлежит во всяком случае не палатам. Это логично и понятно: законодательные учреждения не могут сделаться судьей закономерности законодательного акта другого учреждения. Обязанность эта по нашим законам принадлежит исключительно Правительствующему сенату, который не имеет права опубликовать или обнародовать незаконный, незакономерный акт.
Точно так же законодательные учреждения вправе запрашивать и председателя Совета министров, и отдельных министров, и главноуправляющих о незакономерных их действиях, но едва ли они вправе запрашивать о том же Совет министров как учреждение, не подчиненное Правительствующему сенату, в котором, когда Ему это благоугодно, председательствует Его Императорское Величество. Единственный раз, когда мне был предъявлен запрос о незакономерных действиях Совета министров как учреждения, а именно по изданию правил 24 августа 1909 г., я сделал оговорку о том, что существо этого запроса не соответствует природе запросного права.
Предъявленный в настоящее время Государственной думой запрос составлен с формальной стороны более осторожно, чем запрос Государственного совета, так как в нем отсутствует один довод, который лег в основу запроса Совета. Но довода этого касались во время прений о принятии запроса некоторые ораторы, и поэтому мне в двух-трех словах придется коснуться и его. Я подразумеваю опорочение права Верховной власти применять статью 87 при чрезвычайных обстоятельствах, возникших до роспуска палат. Но это право неопровержимо, оно зиждется, основано на жизненных условиях, и как бы наши жизненные и наши законодательные условия ни были различны от таких же условий в западных государствах, но и там, на западе, это право понимается именно так, а не иначе, и авторитетное мнение науки признает правильность обращения к указанному праву во время перерыва занятий палат, вызванного действиями самих палат. Всякое другое толкование этого права неприемлемо, оно нарушало бы смысл и разум закона, оно сводило бы и право Монарха применять чрезвычайные указы на нет.
Чтобы покончить с формальной стороной вопроса, я отмечу еще по поводу указного права, как права чисто политического, что и в Западной Европе не существует норм, так сказать, конституционного его применения. Если вы не хотите обратиться к примеру Австрии, то возьмите пример Пруссии. Все чрезвычайные указы, изданные за последнее полстолетие в порядке параграфа 63 прусской конституции, подвергались оспариванию в прусских палатах, и хотя большинство из них были в конце концов приняты палатами, но многие из них вызывали сильные сомнения, как, например, касавшиеся натуральных повинностей, нового обложения, таможенных сборов и т. д. То, что пытаются представить у нас нарушением законов, незакономерностью, и в Пруссии, и в Австрии никогда не признавалось нарушением конституции.
Но если формальная сторона этого дела настолько безукоризненна, то чем же объяснить, господа, тот шум, который поднялся вокруг последних действий правительства: возбуждение в политических кругах, негодование одних, недоумение других? Конечно, наивно было бы со стороны правительства объяснять это непременным желанием сделать ему во что бы то ни стало неприятность. Несомненно, причины лежат гораздо глубже; чтобы исчерпать вопросы до дна, надо обратиться к ним, и я попытаюсь совершенно спокойно и беспристрастно разобраться в происшедшем, но, ввиду только что высказанных мною соображений, я в дальнейших своих объяснениях буду опираться не на статью 58 Учреждения Государственной думы, а на статью 40 и просто, добросовестно, насколько это мне доступно, изложу вам сведения по делу, которое, согласно этой статье 40, будет в будущем подлежать вашему рассмотрению. Я считаю это совершенно необходимым, так как Государственная дума не судебное учреждение, разрешающее уже законченный, совершившийся факт, анатомирующее мертвое тело; Государственная дума имеет дело с событиями длящимися, с жизнью страны, а жизненные явления требуют объяснения.
В дальнейшем мне, к сожалению, придется подчеркивать пункты и поводы к разногласию между мыслью, заложенной в основании запроса Государственной думы, и мыслью правительственной. Но ранее этого я мимоходом отмечу одно положение, которое не вызывает и не вызовет между нами разногласий. Правительство точно так же, как и Дума, понимает и признает применимость статьи 87 только в самых исключительных обстоятельствах, и статью эту оно не может, конечно, считать обычным оружием своего арсенала. Что же касается разногласий, о которых я только что упомянул, особенно тех, которые ведут в конце концов к применению чрезвычайных мер, то я охотно признаю, что всякое правительство должно их предвидеть и должно сообразовать свои действия с ожидаемыми последствиями.
Gouverner — c'est prevoir — говаривала еще Великая Екатерина, и, конечно, правительство, действующее не в безвоздушном пространстве, должно было знать, что придет час и оно столкнется с двумя самостоятельными духовными мирами — Государственной думой и Государственным советом. Но так как эти два духовных мира весьма между собой различны, то люди, искушенные опытом, находили, находят и теперь, что правительство должно было мириться с политикой, скажем, некоторого оппортунизма, с политикой сведения на нет всех крупных, более острых вопросов, между прочим и рассматриваемого нами теперь, с политикой, так сказать, защитного цвета. Эта политика, конечно, не может вести страну ни к чему большому, во она не приводит и к конфликтам. Очевидно во всяком случае, что ключ к разъяснению возникшего недоразумения — в оценке и сопоставлении психологии Государственного совета, Государственной думы и правительства, а в правильности их анализа и заключается разъяснение, требуемое от меня Государственной думой.