Новгородское вече, по своему происхождению, было учреждением однородным с вечами других городов, только сложившимся в более выработанные формы; но оно тем не менее не было вполне благоустроенным, постоянно действующим политическим органом. Вече созывалось не периодически, а тогда, когда в нем была надобность, князем, посадником или тысяцким на Торговой стороне города, на Ярославском дворе, или же звонили вече по воле народа, на Торговой или на Софийской стороне. Состояло оно из жителей как Новгорода, так и его пригородов; ограничений в среде новгородских граждан не было, всякий свободный и самостоятельный человек мог идти на вече. Вече призывает князей, изгоняет их и судит, избирает посадников и владык (архиепископов), решает вопросы о войне и мире и законодательствует. Решения постановлялись единогласно; в случае несогласия вече разделялось на партии, и сильнейшая силой заставляла согласиться слабейшую. Иногда, как результат распри, созывались два веча; одно на Торговой, другое на Софийской стороне; раздор кончался тем, что оба веча сходились на Волховском мосту, и только вмешательство духовенства предупреждало кровопролитие. При таком устройстве веча ясно, что оно не могло ни правильно обсуждать стоящие на очереди вопросы, ни создавать законопроекты; нужно было особое учреждение, которое предварительно разрабатывало бы важнейшие вопросы, подлежащие решению веча. Таким учреждением был в Новгороде особый правительственный совет, называемый немцами «Herren», «совет господ», так как этот правительственный совет состоял из старых и степенных посадников, тысяцких и сотских и носил аристократический характер; число его членов в XV в. доходило до пятидесяти. Указания на существование такого совета в научной литературе появились не особенно давно; долгое время историки и не подозревали о его существовании, так как это учреждение никогда не получало правильного юридического устройства. Честь его исследования принадлежит Никитскому.
Главной исполнительской властью в Новгороде был «посадник», пользовавшийся большим значением; как представитель города, он охранял интересы его перед князем. Без него князь не мог судить новгородцев и раздавать волости; а в отсутствие князя он управлял городом, часто предводительствовал войсками и вел дипломатические переговоры от имени Новгорода. Определенного срока службы для посадника не было: он правил, пока его не отставляло вече, и его отставка значила, что партия, представителем которой он был, потерпела поражение на вече. В посадники мог быть избран каждый полноправный гражданин Новгорода, но по летописи видно, что должность посадника сосредоточивалась в небольшом числе известных боярских фамилий, – так, в XIII и XIV вв. из одного рода Михаила Степановича избрано было 12 посадников. Посадник не получал определенного жалованья, но пользовался известным доходом с волостей, называемых «поралье». Рядом с посадником видим другого важного новгородского сановника – «тысяцкого». Характер власти тысяцкого темен; немцы называют его «Herzog», стало быть, эта власть военная, на это намекает и русское название «тысяцкий», т. е. начальник городского полка, называемого тысячей. Он, насколько можно судить, является представителем низших классов новгородского общества, в противоположность посаднику. У тысяцкого был свой суд; городская тысяча делилась на сотни, с сотским во главе, которые подчинялись тысяцкому. Кроме посадника, тысяцкого и сотских, в Новгороде замечаем еще территориальные власти – это старосты концов и улиц, а концы и улицы представляли из себя автономные административные единицы. Что касается до областной жизни Новгорода, то вопрос об управлении областей очень смутен. Все пятины Новгорода, за исключением Бежецкой, своими пределами доходят до Новгорода; на основании этого можно предположить, что новгородские пятины первоначально были маленькие области, примыкавшие к концам и управлявшиеся кончанскими старостами. С распространением новгородских завоеваний каждая завоеванная область приписывалась к тому или другому концу, так что увеличение новгородской территории шло вдаль от Новгорода по радиусам окружности. Но нельзя скрыть, что это предположение гадательное, основанное на совпадении числа пятин и концов и на аналогии со Псковом, где все пригороды были приписаны к городским концам. Что касается до документальных свидетельств, то они заключаются лишь в одном темном месте записок Герберштейна о России: Герберштейн говорит о Новгороде, что Новгород имел обширную область, разделенную на пять частей (Latissimam ditionem, in quinque partes distributam habebat); далее он говорит, что каждая из них ведалась у своего начальника, и житель мог заключать сделки только в своей части (in sua dumtaxat civitatis regione). Здесь являются два труднопереводимых места: во-первых, каким словом надо перевести «ditio»? место, занимаемое городом? территория, занимаемая государством? или государственная власть, как это слово понималось в классической латыни? и, во-вторых, что надо понимать под словом «civitas», город или государство? Что касается до толкования этого места Герберштейна в русской науке, то мнения расходятся. Неволин, Беляев, Бестужев-Рюмин под ним понимают только город, а Ключевский и Замысловский склонны видеть здесь всю новгородскую территорию. Таким образом, вопрос об управлении пятин остается нерешенным. Что касается до новгородских пригородов и волостей, то известно, что Новгород предоставляет им полную внутреннюю самостоятельность, – так, Псков имел своего князя и право суда, а пример Двинской земли с ее собственными князьями говорит о малой зависимости от Новгорода и его властей. Таким образом, политической формой новгородской жизни была демократическая республика, – демократическая потому, что верховная власть принадлежала вечу, куда имел доступ всякий свободный новгородский гражданин. Но хотя все свободное население Новгорода принимало участие в управлении и суде, тем не менее оно, при полном политическом равенстве, представляется нам разделенным на разные слои и классы. В основе этого деления легло экономическое неравенство. Оно, создав сильную аристократию, имело важное влияние на развитие и падение Новгорода, при нем не осуществлялось должным образом и политическое равенство.