Помня реакцию Совета по опеке на первый плебисцит, власти США поспешили заявить о своей непричастности к его организации. Американский окружной администратор подчеркнул, что Соединенные Штаты управляют не только округом Марианские острова, но также и другими округами по поручению Организации Объединенных Наций и поэтому целостность подопечной территории для них священна.
США, взяв на себя в качестве управляющей власти по Уставу ООН обязательство способствовать развитию подопечной территории по пути к самоуправлению и независимости, в действительности всячески тормозили ее политическое развитие. Единственным общетерриториальным органом до 1961 г. был Межокружной консультативный совет при верховном комиссаре, суть деятельности которого определялась уже самим его названием.
Позиция США в вопросе о политическом развитии подопечной территории многократно подвергалась резкой критике в ООН. Это в конце концов вынудило их пойти на известное маневрирование.
15 сентября 1961 г. вместо Межокружного консультативного совета был создан Совет Микронезии с образованными в его составе тремя комитетами — политическим, экономическим и социальным. Во главе Совета был поставлен микронезиец, председательствовавший на всех заседаниях Совета. Но все это не изменило существа дела. Коренные жители по-прежнему не имели своего законодательного органа. «Верховный комиссар, — фиксировалось в отчете США об управлении территорией в 1962–1963 гг., — наделен исполнительной, законодательной и административной властью на подопечной территории»{105}.
Под давлением прогрессивных сил в ООН Соединенным Штатам пришлось пойти на новые уступки, но опять весьма незначительные. Американская администрация объявила о создании конгресса Микронезии. Выборы в конгресс состоялись 16 января 1965 г., а спустя шесть месяцев он собрался на свою первую сессию. Конгресс состоял из двух палат: Генеральной ассамблеи (ее члены избирались от округов в зависимости от числа населения: 5 — от Трука, 4 — от Маршалловых островов и Понапе, 3 — от Марианских островов и Палау, 2 — от Япа) и Палаты делегатов (12 членов — по два от каждого из шести округов).
Однако и этот новый орган не имел законодательных функций. Реальная власть полностью сохранялась в руках американской администрации, на словах с большим энтузиазмом ратовавшей за создание законодательных органов в округах. «Важным событием, — записано в отчете об управлении подопечной территорией за 1962–1963 гг., — было принятие 7 января 1963 г. законодательства для Марианских островов»{106}.
В статье 1 Договора о законодательном органе Марианских островов от 7 января 1963 г. говорилось, что он будет однопалатным в составе 16 членов.
Однако, несмотря на то что компетенция этого органа была ограничена лишь кругом вопросов сугубо местного значения, вступление в силу принятых им законов целиком зависело все-таки от американской администрации. Статья 9 главы II Договора гласила: «Каждый принятый закон должен передаваться на одобрение окружному администратору. Если он одобряет закон, то, подписав, передает его верховному комиссару. Если верховный комиссар не предпримет никаких отрицательных действий, то закон вступает в силу до истечении 30 дней после получения его верховным комиссаром. Если закон не получит одобрения окружного администратора, то последний обязан сообщить об этом в течение 15 дней, в противном случае закон считается одобренным. Закон, не получивший одобрения, возвращается обратно с возражениями администратора. После вторичного слушания и в случае получения нового одобрения в две трети голосов закон может быть передан законодательным органом непосредственно верховному комиссару с одновременным извещением об этом окружного администратора. Верховный комиссар обязан принять решение в течение 30 дней после получения закона. Если он этого не сделает, закон считается вступившим в силу»{107}.
Следует отметить, что положения Договора от 7 января 1963 г., определявшие деятельность законодательного органа Марианских островов, были более либеральны, чем положения, выработанные американской администрацией для аналогичных органов других округов, например округа Палау. Договор от 25 июля 1963 г. так определял процедуру вступления в силу окружных законов: «Каждый закон должен быть передан окружному администратору. Если администратор закон одобряет, то, подписав, передает его верховному комиссару. Если верховный комиссар не предпримет никаких отрицательных действий в течение 60 дней после получения закона, то последний вступает в силу. Если окружной администратор не предпримет отрицательных действий в течение 21 дня, закон считается одобренным и передается верховному комиссару незамедлительно. В случае если окружному администратору потребуется обратиться к верховному комиссару до того, как тот одобрит или отклонит акт, то окружной администратор должен уведомить об этом спикера законодательного органа, и тогда окружной администратор получает дополнительно 30 дней для принятия решения. Акт, отклоненный окружным администратором, возвращается с его возражениями законодательному органу. При вторичном одобрении закона тремя четвертями законодательный орган может передавать его верховному комиссару через окружного администратора, и верховный комиссар должен принять по нему решение в течение 60 дней после его получения. В противном случае закон вступает в силу»{108}.
Основным органом местного управления территории, как указывалось выше, являлся муниципалитет. С 1957 г. управляющая власть начала выдавать муниципалитетам уставы (10 в год), определяющие полномочия, порядок избрания должностных лиц и их обязанности.
Муниципалитеты формально имели некоторые права. Уставами предусматривалось, что они могут устанавливать и взимать налоги, расходовать собранные средства. Но по существу компетенция их продолжала оставаться весьма ограниченной. Например, контролировать оплату той или иной деятельности за счет фондов подопечной территории им не разрешалось.
Каждый раз при рассмотрении отчета американской управляющей власти Совет по опеке в своих резолюциях настаивал на том, чтобы США указали хотя бы примерную дату предоставления независимости подопечной территории Тихоокеанские острова, но Соединенные Штаты игнорировали эти призывы.
Интересные сведения о взглядах коренного населения на политическое развитие территории содержались в докладе выездной миссии ООН, посетившей острова в 1965 г. Миссия сообщала о настойчивом желании населения иметь свой законодательный орган, обладающий реальными правами. «Если уж должен быть конгресс подопечной территории, — заявил один из ораторов на публичном митинге под бурные аплодисменты присутствующих, — то надо сделать его сильным, а не просто совещательным органом — таким, чтобы мы могли работать»{109}.
Далее миссия подчеркивала, что если бы она попыталась определить свое самое сильное впечатление, «то им бы было следующее: Микронезия, когда-то представлявшая собой лишь географическое понятие, теперь сплачивается в единое политическое целое. Несмотря на наличие шести округов, девяти языков и двух тысяч островов, разбросанных и в силу исторических причин изолированных друг от друга, национальное самосознание народа начало расти»{110}.
В беседах с членами миссии представители коренного населения требовали предоставления островам независимости. «В Умане, одном из крупнейших муниципалитетов на островах Трук, — сообщалось в докладе миссии, — советник заявил, что большинство бывших подопечных территорий стало либо независимыми, либо самоуправляемыми и что народ его территории разочаровался в управляющей власти и хочет ее смены. Во время пребывания миссии на Понапе стало ясно, что Окружной совет думает над этой же проблемой и что многие из его членов высказались за независимость. Спикер отметил, что в 1961 г., когда он помогал муниципалитетам проводить опрос населения относительно будущего территории, люди не изъявляли желания просить о том, чтобы территория стала частью Соединенных Штатов… Он выразил опасение, что, в случае если территория будет объединена со Штатами, богатые американцы просто получат возможность купить острова в округе Понапе и вся территория будет управляться военно-морским министерством, а не министерством внутренних дел, микронезийцы же потеряют свои права и свободы… Заместитель спикера подчеркнул, что, взвесив все «за» и «против», полностью осознавая сложность проблемы, группа членов Совета тем не менее считает, что независимость должна быть достигнута. Он добавил, что эта группа была особенно вдохновлена примером недавно ставших независимыми стран, которые не являлись ни высококультурными, ни экономически самостоятельными»{111}.