Среди политологов существует общее мнение, что демократическое государство всеобщего благосостояния создает себе сильную политическую защиту. Программы и льготы в сфере социального обеспечения приводят к появлению групп бенефициаров, поставщиков услуг и администраторов, заинтересованных в их поддержке. К 1980-м годам почти половина электората во многих индустриально развитых демократических государствах получала трансферты или трудовые доходы от государства всеобщего благосостояния, что приводило к созданию тесных связей заинтересованных групп и значительной общественной поддержке[8]. Конституенты государства всеобщего благосостояния создавали политические альянсы и использовали избирательные права, чтобы заблокировать сокращение расходов и программные изменения. Сокращение оказалось особенно трудным там, где оно привело к ощутимым издержкам для больших, сконцентрированных групп избирателей. В целом в демократических условиях системы социального обеспечения поддерживались мощными объединениями различных интересов[9]. Эти интересы в целом успешно защищали привилегии даже от сильных руководителей, идеологически приверженных сокращениям и приватизации. Другими словами, государства всеобщего благосостояния подпадали под демократические ограничения; учитывая широкий охват основных программ социального обеспечения, сопротивление большинству сокращений прав и льгот было широко распространено и на какое-то время оставалось достаточно успешным.
Однако поскольку с 1980-х годов накопились свидетельства о сокращении благосостояния в странах промышленной демократии, ученые признали кризис государства всеобщего благосостояния и ослабление демократических ограничений. Такие экономические факторы, как усиливающаяся глобальная интеграция, развитие торговли и особенно мобильность капитала, оказывали экономическое давление на правительства в направлении сокращения расходов и либерализации социального обеспечения. Теория ослабления демократии указывала на ослабление способности демократических институтов поддерживать государственную политику, отходящую от соответствующих рыночным условиям принципов[10]. Однако аргументы сторонников экономического детерминизма оказались неадекватными; попытки продемонстрировать независимое влияние таких факторов, как торговля или мобильность капитала, на снижение благосостояния привели к непоследовательным результатам[11]. На самом деле сочетание экономического давления и внутренних факторов, особенно высокого уровня безработицы и растущих социальных расходов на обеспечение потребностей стареющего населения, как представляется, сужает поле политического выбора и вынуждает сокращать выплаты и льготы[12]. В то же время правительства все же выборочно увеличивали социальные расходы, чтобы компенсировать политически влиятельным группам утраченные пособия или нивелировать для них новые риски, связанные с глобализацией (гипотеза о компенсации), так что итоговое воздействие на обеспечение благосостояния было неоднозначным и разнилось от случая к случаю[13].
Один из наиболее перспективных подходов, фокусирующийся на политико-институциональных факторах, помогает объяснить различные модели изменения государства всеобщего благосостояния. В институционалистской литературе подчеркивается, что государства по-разному реагируют на давление глобализации и что изменение государства всеобщего благосостояния идет по отдельным национальным траекториям. Некоторые государства провели большие сокращения, чем другие, в условиях схожих экономических ограничений. Что характерно, более глубокие структурные изменения, связанные с глобализацией-приватизацией, радикальные сокращения в сфере социального обеспечения и отказ от социальных программ были исключительными явлениями в устоявшихся демократиях. Различные политические и конституциональные структуры государств помогают объяснить результаты. По мнению Дуэйна Суонка, например,
по сути дела, политические институты определяют формы и качество представительства внутренних интересов. <…> [Институты обеспечивают (или ограничивают) возможность для тех, кто пострадал от негативных последствий… искать компенсационную политику, а для тех, кто идеологически противостоит или материально ущемляется общими неолиберальными ответами на глобализацию, – сопротивляться нежелательным политическим изменениям [Swank 2002: 6, 35] (выделено в оригинале).
8
Они включают в себя получателей пенсий, пособий по безработице и других льгот, а также тех, кто работает в сфере образования, здравоохранения и социальных услуг; см. [Pierson 2001а: 412].
9
Хотя профсоюзы и партии левого толка рассматриваются как важнейшее звено в борьбе за создание и развитие западных государств всеобщего благосостояния, Пирсон утверждает, что влияние профсоюзов и партий левого толка уже не было ключевым для их поддержания. Скорее, развивающиеся социальные программы создавали своих собственных конституентов и базу для поддержки.
12
Например, Хьюбер и Стивенс утверждают, что сочетание высокого уровня безработицы, растущей доли иждивенцев, мобильности капитала и «конъюнктурных факторов», таких как сбои в экономике, вызванные распадом Советского Союза и объединением Германии, вносили лепту в потерю свободы принятия политических решений в ведущих европейских государствах всеобщего благосостояния в 1990-х годах [Huber, Stephens 2001].