Таким образом, Америке снова пришлось зависеть от Федеральной резервной системы. Но ФРС не могла действовать в одиночку, если собиралась делать то, что рассматривал Пауэлл. В этот период марта Мнучин и Пауэлл разговаривали по телефону примерно двадцать раз в день. У Пауэлла была юридическая причина, по которой ему было необходимо разговаривать с министром финансов. Конгресс ограничил чрезвычайные полномочия ФРС после краха 2008 года, когда ФРС выдавала кредиты, оформленные быстро и без особого надзора. Когда в 2010 году Конгресс принял закон о реформе Додда-Франка, он включил в него новые ограничения для ФРС, согласно которым банк должен был получать одобрение Министерства финансов США на чрезвычайные действия, которые не были прописаны в уставе ФРС. Когда Конгресс создавал ФРС в 1913 году, законодатели были осторожны в определении объема полномочий центрального банка. Они были так же осторожны в установлении строгих ограничений на то, что банк не может делать, как и в определении того, что он может делать. ФРС было отказано в праве напрямую кредитовать корпорации или брать на себя рискованные долговые обязательства, такие как кредиты с использованием заемных средств. Это было сделано отчасти для того, чтобы ФРС не могла выбирать победителей и проигравших в экономике, напрямую субсидируя одни отрасли по сравнению с другими. ФРС, вероятно, вышла за рамки этого правила в 2008 году, когда она организовала кредиты для обанкротившихся инвестиционных компаний, таких как Bear Stearns. Но Додд-Франк предоставил министру финансов четкий надзор за такими действиями.
Именно поэтому Пауэлл держал на столе копию Додда-Франка, когда в марте начал работать из дома. В выходные, 20 марта, он окончательно проработал детали сложного пакета мер по спасению, который будет включать в себя несколько взаимосвязанных мер по спасению, каждая из которых будет направлена на различные части финансовой системы. Это будет самая крупная, масштабная и значимая интервенция в истории Федеральной резервной системы. Она изменит роль центрального банка в американской экономике как минимум на десятилетия вперед и значительно увеличит финансовое влияние ФРС. Пакет мер был принят в ходе телефонных переговоров между Пауэллом и Мнучиным, управляющими ФРС и старшими сотрудниками ФРС. В отличие от официальных заседаний FOMC, эти разговоры носили частный характер и не стенографировались для публичного ознакомления. Полный состав FOMC не голосовал по программе после того, как она была окончательно утверждена. Поскольку программа представляла собой экстренное кредитование, она требовала одобрения лишь нескольких членов совета управляющих.
Один из участников этих обсуждений охарактеризовал процесс как противоположный творческому. ФРС не пыталась сделать что-то инновационное или новое. Она просто выясняла, какие уголки финансового мира охвачены пламенем, а затем направляла туда поток новых денег ФРС. ФРС решила воскресить некий юридический инструмент, который она впервые применила во время финансового кризиса 2008 года, - так называемую компанию специального назначения, или SPV. SPV - это, по сути, подставная компания, которая позволяла ФРС обойти ограничения, наложенные на ее полномочия по кредитованию, используя в качестве партнера Министерство финансов США. Многие телефонные разговоры в марте велись между юристами ФРС в Вашингтоне и финансовой группой ФРС в Нью-Йорке, которая должна была создать новые SPV. Каждый SPV, по сути, представлял собой компанию, созданную совместно ФРС и Министерством финансов. Компания регистрировалась в штате Делавэр и стоила около десяти долларов. Министерство финансов вкладывало деньги налогоплательщиков в каждую SPV, а затем ФРС использовала эти деньги в качестве стартового капитала, чтобы начать выдавать кредиты, предоставляя до десяти долларов на каждый доллар, вложенный Министерством финансов. Именно эти деньги налогоплательщиков позволили ФРС выйти за привычные рамки и начать покупать рискованные долговые обязательства и выдавать кредиты новым частям экономики. Если бы возникли убытки, их в первую очередь оплатили бы налогоплательщики, что помогло ФРС привести юридические аргументы в пользу того, что на самом деле она не выдавала рискованных кредитов. Пауэлл будет ссылаться на этот факт в качестве обоснования программ. ФРС могла брать на себя больший риск и расширять свою миссию, но надзор за всем этим осуществляло Министерство финансов, что означало наличие определенного уровня демократического надзора.