Таким образом, городская управа являлась исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления, действовавшим под постоянным жестким контролем оккупантов.
К исполнительным функциям относились работа полиции, финансовое и налоговое дело, помощь семьям рабочих, уехавших в Германию, ЗАГС и т. п., то есть все те области деятельности, которые выходили за пределы интересов города и имели общее окружное значение.
К распорядительным функциям горуправы относились области работы чисто местного характера, не представлявшие общеокружного значения.
В частности, структура Орловской городской управы (она была типична для большинства городов, находившихся в зоне действия группы армий «Центр») представляла из себя следующее.
Во главе горуправы стоял бургомистр, являвшийся должностным и административным руководителем всех подчиненных ему чиновников, подведомственных ему организаций и учреждений.
Главным отделом городского управления считался общий. В его компетенции находились следующие вопросы: право, суд, адвокатура, нотариат, подданство, ЗАГС, снабжение населения продуктами питания, распланировка городской территории, городское строительство, озеленение, новое жилищное строительство, распределение жилой площади, сохранение и ремонт жилищ, обеспечение населения жилой площадью, право застройки, социальное страхование, общее страхование и обеспечение.
Финансовый отдел с подотделами решал вопросы бюджета, кассового и финансового контроля, обложения налогами, начисления налогов и сбора их, рассматривал жалобы и протесты.
Далее шли: отдел госстрахования и обеспечения с подотделами; отдел здравоохранения с подотделами; отдел полиции с подотделами; транспортный отдел; отдел заготовок и снабжения с подотделами; отдел просвещения с подотделами (согласно положению о горуправе в его функции входило следующее: культура, культ, воспитание молодежи, благосостояние юношества, школы, религиозное воспитание детей, церковные дела, спорт, театры, кино, концерты, музеи, архивы, библиотеки, газеты и печать); отдел права и гражданства; отдел городского хозяйства.[24]
Как видно, некоторые отделы фактически дублировали работу друг друга.
Такая форма городского управления просуществовала до весны 1943 года. Германское командование, недовольное, с одной стороны, низкой эффективностью работы этого учреждения, а с другой — непомерно раздутыми штатами чиновников, приняло решение упростить эту систему.
20 марта вышло распоряжение немецкой военной комендатуры «О новой структуре городской управы». Теперь она, согласно этому приказу, должна была выглядеть следующим образом:
1. Бургомистр города, заместитель бургомистра, чиновник особых поручений при бургомистре, ревизионная группа.
2. Общий отдел с подотделами:
а) личный стол;
б) канцелярия;
в) хозяйственная часть;
г) подотдел связи.
3. Финансовый отдел с подотделами:
а) бюджетно-налоговый;
б) центральная бухгалтерия;
в) приходно-расходная касса.
4. Отдел государственного страхования и обеспечения с подотделами:
а) социальное страхование;
б) социальное обеспечение;
в) страховой.
5. Отдел здравоохранения с подотделами:
а) санитарный надзор;
б) фармацевтический.
6. Отдел полиции с подотделами:
а) паспортный;
б) пожарный.
7. Транспортный отдел.[25]
Практическая деятельность городской управы направлялась в основном на обеспечение немецких войск. В их распоряжение передавались больницы, жилые дома. Мебель и белье при этом насильственно изымались у гражданского населения. Кроме того, горуправа в обязательном порядке обеспечивала немецкое командование гужевым транспортом, топливом и сеном.
В большинстве оккупированных районов России работа управ не устраивала оккупантов. К наиболее болезненным проблемам, имеющимся у «новой русской администрации», нацистские спецслужбы относили деятельность советской агентуры, некомпетентность сотрудников, а также массовую коррупцию и взяточничество.[26]
Согласно немецким инструкциям к наиболее важным служебным обязанностям чиновников коллаборационистской администрации относилось: