Территория Советского Союза, захваченная Вермахтом, подчинялась как военной (оперативная область), так и гражданской (области гражданского управления) администрации. Особые права получили уполномоченный по четырехлетнему плану Герман Геринг и рейхсфюрер СС, начальник немецкой полиции Генрих Гиммлер. Руководство экономикой в оккупированных областях осуществлялось штабом по управлению экономикой Ост. Службы СС и полиции не ограничивались выполнением своих непосредственных функций, их влияние на захваченных территориях в ходе войны постоянно возрастало.[6]
Во главе военной администрации стоял генеральный квартирмейстер Верховного командования сухопутных войск. Общая ответственность за гражданское управление возлагалась на Имперское министерство по делам оккупированных Восточных областей.
Занятые немецкими войсками советские районы указом Гитлера от 17 июля 1941 года были разделены на рейхскомиссариаты, генеральные округа, области и округа, районы (уезды), во главе которых были поставлены рейхскомиссары, генеральные комиссары, гебитс-комиссары и районные комиссары.
Имперский комиссариат «Московия» особенно беспокоил гитлеровцев. Он должен был, по их расчетам, состоять из семи генеральных комиссариатов: в Москве, Туле, Горьком, Казани, Уфе, Свердловске и Кирове. Для того чтобы «Московия» занимала как можно меньшую территорию, ряд областей с русским населением гитлеровцы собирались присоединить к соседним комиссариатам. Так, к «Остланду» (то есть к Прибалтике) должны были относиться Новгород и Смоленск; к комиссариату «Украина» — Брянск, Курск, Воронеж, Краснодар, Ставрополь и Астрахань.
Захватчики хотели, чтобы исчезло само понятие «Россия». Гитлер неоднократно заявлял, что слова «Россия», «русский», «русское» необходимо навсегда уничтожить и запретить их употребление, заменив терминами «Московия», «московское».[7]
По мере наступления германских вооруженных сил в 1941 году вся оккупированная территория России была разделена немецкими властями на три зоны.
В первой, так называемой «эвакуированной зоне», глубиной в 30–50 километров, непосредственно примыкавшей к району боевых действий, административный режим был наиболее строг и жесток. Все мирное население из этих районов принудительно отселялось в немецкий тыл. Переселенцы размещались в домах местных жителей или в лагерях, в нежилых помещениях, свинарниках, сараях. Питания в большинстве случаев они никакого не получали или получали самый минимум. Так, в Чудовском лагере Ленинградской области в 1942 году переселенцам давали только один раз в сутки жидкую баланду. Из-за голода и болезней в лагерях была очень большая смертность.
Из второй зоны жители не выселялись, но появление вне своих домов им разрешалось только в светлое время суток. Выход в поле по хозяйственным надобностям допускался лишь под конвоем немецких солдат. Такие зоны оккупанты часто создавали в районах активных действий партизанских отрядов и соединений.
В третьей зоне сохранялся общий режим, установленный нацистами на оккупированной территории.
Начиная с первых дней боевых действий, в прифронтовой полосе административные функции выполнялись непосредственно германскими военными комендатурами при помощи коллаборационистов: сельских старост и волостных старшин.
В тыловых районах создавались более усовершенствованные и разветвленные административные учреждения, но не объединенные, однако, в единую систему. Даже в условиях оккупации западных областей России нацисты не хотели создавать на этой территории какое-либо подобие государства-сателлита.
Но при этом, стремясь максимально подчинить себе население, нацисты создавали органы так называемой «новой русской администрации», к работе в которой они привлекали лиц, готовых сотрудничать с ними. Немецко-фашистские захватчики отлично осознавали, что только при действенной работе органов местного самоуправления можно успешно использовать потенциал оккупированных территорий.