Мода делать кодексы (или, как говорят юристы, «кодифицировать» или «проводить кодификацию») появилась в начале XIX в. Первопроходцем здесь стала Франция, где при Наполеоне Бонапарте были созданы наиболее удачные кодексы: Гражданский и Уголовный. Преимущества такого порядка очевидны, если сравнить их со странами, где кодексов нет. Например, в Англии до сих пор нет ни Уголовного, ни Гражданского кодекса. Соответственно, нет документов, где собраны все возможные виды преступлений или большинство возможных сделок, — всё это разбросано по множествам разных законов и судебных прецедентов.
Формально кодексы — это всего лишь разновидность федеральных законов, и по идее у них та же юридическая сила. Но фактически кодексы имеют особое значение, а в некоторых даже написано, что никакие другие законы не должны им противоречить. Например, в ч. 2 ст. 3 ГК РФ указано: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Может ли закон сам устанавливать то, что другие законы не должны ему противоречить, и нужно ли следовать этому правилу, — этот вопрос юридическая наука и суды не решили.
Подзаконные акты
Многие важные вещи вы в законах не найдёте. Скажем, ни в одном законе не написано, как гражданин России может оформить регистрацию по месту пребывания или по месту жительства (в просторечии — «прописку»). В законе РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения…» по этому поводу сказано только следующее:
«При регистрации… граждане РФ представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и иные документы, предусмотренные настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета…».
Не слишком информативно, не правда ли?
Всё дело в том, что в законе часто невозможно прописать в деталях все правила поведения, поэтому он содержит только общие и главные предписания. А поскольку указания закона в большинстве случаев исполняют президент, правительство, министерства и другие государственные органы, то парламент и оставляет им возможность конкретизировать всё в специальных документах. Эти документы и называются «подзаконными актами».
Например, в случае с «пропиской» для исполнения закона были приняты два подзаконных акта с очень длинными названиями и очень объёмным содержанием. Чтобы не тратить ваше время, приведу их названия в сокращённом виде: первый — постановление правительства РФ от 17.07.1995 N 713 «Об утверждении Правил регистрации…», второй — приказ ФМС России от 11.09.2012 N 288 «Об утверждении Административного регламента…». В них и расписано подробно, как можно вставать на регистрационный учёт по месту пребывания и по месту жительства, куда и какие документы приносить и сколько ждать.
Если выражаться научным языком, то подзаконные акты — нормативные правовые акты, которые принимаются государственными органами на основе законов и для их исполнения.
Иерархия подзаконных актов соответствует иерархии госорганов. Самый важный у нас — президент, чуть менее важный орган власти — правительство, ниже правительства — министерства и ведомства.
Итак, особо важные вопросы доверяют решать президенту — так появляются указы президента (иногда — распоряжения президента). Например, в ФЗ «О гражданстве РФ» сказано, что «президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (ст. 29 ч. 2). В соответствии с этой нормой издан указ президента РФ «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ», где расписана вся эта процедура. Понятное дело, писал документ не сам президент, а сотрудники его администрации. Однако они принесли подготовленный текст указа на подпись именно президенту, и только после его одобрения этот документ начал действовать.
Для регулирования менее важных вопросов, но таких, где требуется согласовать мнения разных министерств, издаётся постановление правительства. Скажем, ФЗ «О безопасности дорожного движения» говорит, что «порядок сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений устанавливается Правительством РФ» (ст. 27 ч. 3). Видимо, такая норма появилась из-за того, что здесь нужно согласовать мнения МВД, министерства транспорта, министерства образования и других госорганов. В результате вышло постановление правительства РФ от 24.10.2014 N 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами», где перечислены виды водительских удостоверений, требования к экзаменаторам, порядок сдачи экзаменов и выдачи водительских удостоверений.