Новая версия УПК, созданная Александровым, выложена на сайте проекта «Открытая полиция»138. Пока, правда, это не весь УПК, а лишь часть, посвящённая досудебной стадии процесса.
Конкретные аспекты реформы могут вызывать вопросы, но общее направление — ликвидация громоздкой процедуры расследования — выбрано правильно.
Забюрократизированная процедура расследования появилась в своё время во многих социалистических странах. И где-то уже имеют опыт избавления от этой процедуры. Так произошло, например, в Грузии. В этой стране упразднили следствие как формализованную стадию уголовного процесса и приблизили её к оперативной работе.
Разделение полиции на несколько уровней
Сегодня МВД — это огромная структура, подчинённая одному человеку. Президент назначает министра внутренних дел, тот по согласованию с президентом назначает региональных руководителей полиции, те назначают глав районных ОВД и так далее.
Такая структура слабо реагирует на запросы населения. Скажем, если граждане или городские власти недовольны работой участкового, они могут пожаловаться на это главе районного отделения полиции. Если глава отделения не реагирует, нужно жаловаться руководителю региональной полиции. Если и он не реагирует, надо жаловаться министру внутренних дел. Если и он равнодушен к проблеме, надо жаловаться главе правительства или президенту. Если и им наплевать, поможет только смена президента на следующих выборах. В результате смена участкового превращается в невыполнимую задачу.
Получается, что в России городские и региональные власти никак не влияют на охрану закона и порядка в своём городе или регионе. Мэр не может уволить главу отделения полиции или приказать ему усилить работу в опасном районе. У нас вообще нет ни одного полицейского, который подчинялся бы мэру или губернатору — всеми командует далёкая Москва и сидящий в Кремле президент.
Решить эту проблему помогла бы децентрализация полиции и её разделение на несколько уровней. Такое практикуют во многих федеральных и даже унитарных государствах. Соответственно, полиция будет разделена на федеральную, региональную и муниципальную, каждая из которых будет заниматься своими обязанностями и подчиняться соответствующему уровню власти (либо президенту и правительству, либо областной администрации, либо городским властям).
В США, например, федеральная полиция (Федеральное бюро расследований) и несколько спецслужб расследуют лишь некоторые особо важные преступления. Региональная полиция (полиция штата) занимается ограниченным кругом вопросов (например, поддержанием порядка на дорогах). Основную же работу выполняет муниципальная полиция, которая не назначается сверху, а формируется самими горожанами или городскими властями.
Социологи Элла Панеях и Кирилл Титаев рассказывают о двух основных способах организации полиции в американских городах. «В первом случае, полиция формируется выборным органом самоуправления, он же принимает решения о ее численности и структуре. Шеф полиции назначается местным советом, административно подчиняется мэру и отчитывается за свою работу перед местным советом. Во втором случае шериф выбирается общим голосованием — по той же процедуре, что и мэр и члены городского совета — и все полицейское управление он формирует на свое усмотрение. В этом случае, выборный шериф несет ответственность за работу своего управления перед избирателями, а сотрудники управления формально считаются его личными представителями, которым он делегировал свои полномочия (шериф вообще может в любой момент делегировать полномочия „помощника шерифа“ любому гражданину, кого он привлек для выполнения полицейских функций, временно или постоянно)»139.
Таким образом, если граждане недовольны тем, как в их городе расследуют преступления и поддерживают порядок на улицах, они могут легко изменить это. Нужно лишь проголосовать на следующих муниципальных выборах за других, более эффективных руководителей.
Жителям России, привыкшим, что всё в стране решает президент, это может показаться фантастикой, но ничто не мешает в будущем прийти к похожей системе.
Есть более осторожный вариант: передать муниципальным и региональным властям для начала хотя бы некоторые не столь важные участки работы. План такой реформы представил Институт проблем правоприменения в докладе «Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ»140.
138
https://openpolice.ru/media/cms/56/0B177v4fq0XjcUlh6QXZGSnFVWTJGZEJFQzhlOFRrSnVhclg0.docx
139
«От милиции к полиции: реформа системы оценки деятельности органов внутренних дел» http://www.enforce.spb.ru/images/analit_zapiski/wp_11_03_palki_v_mvd_final-3103-fin.pdf