Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами[41]. Ввиду слабости коллегий, бывших центральными исполнительными органами империи, генерал-прокурор в Екатерининскую эпоху отвечал практически за все органы внутреннего управления. К концу же XVIII столетия генерал-прокурор исполнял совокупные функции будущих министров: внутренних дел, финансов и юстиции[42]. При этом полномочия генерал-прокурора не имели под собой прочной институциональной основы, но проистекали из личного царского поручения, данного доверенному и квалифицированному для его исполнения лицу. Технически за генерал-прокурором было закреплено лишь руководство Правительствующим сенатом, так что для претворения своей воли в реальное действие ему следовало обращаться к чиновникам канцелярии соответствующего сенатского департамента [Yaney 1973: 208–212]. К восьмидесятым же годам XVIII столетия ни генерал-прокурор, ни в целом центральное правительство уже не имели дееспособных институций для осуществления внутриполитического управления. Ситуация ухудшилась настолько, что Екатерине Великой пришлось попросту упразднить целый ряд коллегий, препоручив их функции департаментам Сената под общим попечением генерал-прокурора. Так, в 1779 году была упразднена Берг-коллегия, а в 1782 – Главная соляная контора[43].
Во время правления Павла I имел место ряд важных нововведений в отношении уже основательно запущенных и ослабевших центральных исполнительных институций[44]. Павел свято верил в централизованное государство, управляемое военными и чиновниками, полагавшими благо самодержавия превыше классовых интересов. Кроме того что Павел чрезвычайно полагался на генерал-прокурора, при нем были вновь открыты упраздненные его царственной матерью коллегии, которые вскоре начали трансформироваться в исполнительные органы, весьма напоминавшие по своей структуре и образу действия министерства, учрежденные в 1802 году его сыном Александром I. Павел объединил коллегии, ведающие финансовыми и экономическими делами, в обширную Экспедицию государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства, а для управления рядом исполнительных ведомств ввел новую чиновную должность – главного директора. Ему были подчинены коллежские служащие, сам же директор, в свою очередь, подчинялся непосредственно царю[45]. Кроме того, Павел создал и ряд абсолютно новых органов, вроде Департамента уделов и Главного почтового правления, являвшихся министерскими по всему, за исключением наименования[46].
Павел I намеревался создать целую систему исполнительных министерских органов. В недатированной «Записке об устройстве разных частей государственного управления» он намечает ряд центральных министерств, весьма схожих с учрежденными в 1802 году. В плане Павла I значились «семь главных департаментов», каждый возглавляемый своим министром: «1) Юстиция, 2) Финанщи, 3) Военной, 4) Иностранной, 5) Морской, 6) Коммерцъ, 7) Казна»[47]. Отдельного министерства для ведения внутренних дел по этому плану не предполагалось. Но, несмотря на предвосхищение скорого перехода центральных исполнительных органов к министерской форме, в разделении ведомственных функций Павел по-прежнему оглядывался на исконные рамки петровский коллегий. Под «внутренними» подразумевались преимущественно дела в фискальной области или же в целом модель управления, ориентированная на обеспечение государства людским и экономическим ресурсом для поддержания военных и внешнеполитических ведомств, равно как судебный и весь остальной правительственный аппарат. Из семи предложенных Павлом три министерства отвечали за те или иные бюджетноэкономические вопросы, а вверенные им функции скорее подошли бы для достижения торговых целей полицейского государства минувшего столетия. Ни полномочиями политической полиции, ни какими-либо иными правоохранительными функциями они наделены не были. Система Павла I и в этом моменте также опиралась более на прошлое, нежели на современные достижения европейского управления, вдохновлявшие авторов законопроекта 1802 года.
42
Особенно хорошо это описано у Клочкова в его «Очерках» [Клочков 1916: 224–270]. См. также [Филиппов 1902: 41–43].
43
[Троицкий 1966:33; Градовский 1899:251–254; Клочков 1916:154–157,312-313, 330, 341,377].
44
«Очерки» Клочкова по-прежнему остаются лучшей работой, посвященной внутренней политике и государственным институциям в эпоху Павла I. Обзор библиографии по теме – с. 143–160; о центральных исполнительных органах – с. 271–406.
47
Записка Императора Павла I об устройстве разных частей государственного управления: СИРИО, 90: 1–4.