Замечание Валуева (министра внутренних дел с 1861 по 1868 год), что министры для царя все равно что какие-нибудь азиатские рабы или личная прислуга, рисует ситуацию в высшей степени аномальную, которую нельзя обойти вниманием, учитывая, что речь идет о главах крупнейших правительственных учреждений [Валуев, 1908: 29–30]. Однако же в России XIX столетия – даже в зените министерского могущества – сказанное Валуевым было непреложным фактом. Очевидно, царь был не в состоянии лично проконтролировать все дела государственной важности и зависел от министерского аппарата в плане выработки и реализации политических решений. Однако же он мог по произволению назначить и снять любого министра; возвысить кого-нибудь, пусть даже никогда не имевшего отношения к министерству (то есть совершенно чуждого работе правительственных учреждений), наделив рангом и влиянием; согласиться или же отвергнуть коллективную мудрость своих советников или законотворческих органов. Подобный произвол в политической жизни страны часто отмечался современниками последних четырех русских царей. Персонифицированная форма политической власти, начавшись с царя, воспроизводилась в сердцах и умах чиновников и околочиновных служащих на всех уровнях государственной иерархии. Все это вылилось в сильнейшее напряжение между государственными лицами и государственными институциями. Кроме того, массовая поддержка персонифицированной власти указывает на наличие веских оснований той упорной решимости, с которой последние русские самодержцы противились необходимым и очевидным политическим изменениям.
Царь, как емко выразился Теодор Тарановски, попал в переплет. Уже не будучи более полновластным хозяином русского дома в силу усложнившейся системы государственного управления и вызванного тем самым роста институционализации, царь по-прежнему имел возможность упрямо препятствовать развитию правительственных институтов, зорко следя за тем, чтобы заложенный в них принцип личной власти никогда не оказался исчерпан. Идет ли речь об Александре II или о его будто бы более консервативном сыне Александре III, оборонительная стратегия монарха была примерно одинаковой. Взращенный в традициях личного долга восшествия на царский престол, со всеми сопутствующими патриархально-патерналистскими образами, Александр II упорно сдерживал силы, жаждущие институциональных и политических перемен. Несмотря на некоторый противовес в виде высшей бюрократии, Александр II успешно сталкивал правительственные группы друг с другом, никогда не допуская фактической институционализации, то есть увековечения ситуативных побед министров или чиновничьих кланов. Реформаторы и визионеры, как бы ненавистны они ни были, были полезны для укрепления системы, в особенности в эпохи сильных потрясений, – но только до тех пор, пока их действия или проекты не угрожали существующей политической культуре с ее идеологией министерской власти. Выводы Тарановски относительно природы самодержавной власти как власти личной и ее значения для русской политики, судя по всему, справедливы и для всего XIX, и для начала XX века. Итак, накануне Великих реформ существовал определенный бюрократический этос, с незначительными изменениями и исправлениями в течение длительного времени усваивавшийся множеством министерских чиновников, приближенных к эпицентру власти.
В основе настоящего исследования лежит предположение, гласящее, что в любом политическом образовании – особенно в России, где бюрократическая традиция столь глубоко укоренена, – правительственные институты являются хранилищем традиций и глубоко укорененных догм политической культуры[27]. Хотя идеал министерской власти был выражен задолго до учреждения в 1802 году органов исполнительной власти, названных министерствами, с самого начала они исполняли двойную роль, являясь двигателем не только традиционной политической культуры, но и перемен в ней. Министерства (и особенно МВД) никогда не манкировали этой двойной ролью; возникшее же в результате напряжение самым пагубным образом сказалось на политической стабильности империи.
27
Полный библиографический обзор историографии русской бюрократии, см. [Orlovsky 1976: 448–469]. Также см. [Torke 1967: 7-345].