Впрочем, определенные меры, затягивать с которыми становилось опасно, удалось “пробить” через Верховный Совет РСФСР. В то время именно Верховный Совет стал одним из главных “рассадников” реформаторских идей в России. Самым активным в этом отношении был комитет по экономической реформе, который возглавляли Сергей Красавченко и два его зама — Петр Филиппов и Владимир Шумейко. К концу 1990 года в подкомитете по собственности и приватизации был подготовлен проект закона о приватизации. Написали его Петр Филиппов и я очень быстро и, как оказалось, весьма своевременно. Когда он был принят в первом чтении, встрепенулся и Верховный Совет СССР. Там начали разрабатывать проект закона “О разгосударствлении и приватизации в СССР”. Причем авторы союзного закона под разгосударствлением понимали все вышеописанные пути снижения государственного контроля над предприятиями, в том числе аренду и полное хозяйственное ведение, — тогда считалось важным поддерживать “плюрализм”, очень популярное было слово.
Появление союзного проекта (а его, по тогдашней моде, опубликовали “для всенародного обсуждения”) резко повысило угрозу “стихийного” разгосударствления на территории России. И поэтому тут же Верховным Советом РСФСР было принято постановление, которым заморозили процесс разгосударствления и приватизации в России до момента принятия республиканского закона о приватизации. Допускался только выкуп имущества по ранее заключенным договорам аренды с выкупом. По существу было принято решение не применять на территории РСФСР иные приватизационные концепции и тенденции.
Кроме того, в конце 1990 года по инициативе Владимира Шумейко приняли постановление, которое лишило властных полномочий государственные концерны, создававшиеся в конце 80-х годов на базе упраздняемых отраслевых министерств. Концернам было предоставлено право назначать и снимать руководителей входивших в них предприятий, а также распоряжаться от имени государства-собственника имуществом этих предприятий: передавать его в аренду, разрешать его продажу и т. п. Тем самым концепция “полного хозяйственного ведения”, имитирующая собственность при сохранении административного контроля партийно-государственного аппарата, практически распространялась на целые группы предприятий.
Низведя концерны до статуса хозяйствующих субъектов, удалось прекратить стихийную раздачу предприятий в аренду. Затормозился и процесс “административной холдингизации”, приводившей как к созданию монопольных структур, не совместимых с рыночными законами, так и к перетаскиванию бывшими министерскими руководителями под свой личный контроль наиболее перспективных предприятий отрасли.
Работа над законодательством шла наперегонки. В результате наш закон был принят летом 1991 года. И хотя среди депутатов нашлись сторонники и всех остальных концепций, например собственности работников, закон был принят с большим энтузиазмом, так как означал, что Россия в экономических реформах преуспела.
Союзный закон получил окончательное юридическое оформление чуть позже. А поскольку уже действовали законодательные акты, оберегавшие экономический суверенитет России, союзный закон о приватизации в РСФСР так и не вступил в силу. Однако в некоторых союзных республиках этим документом воспользовались — уже после распада СССР.
ОСНОВНЫЕ ИДЕИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИВАТИЗАЦИИ
К концу 1990 года удалось сформулировать основные принципы, на которых могло быть построено полноценное приватизационное законодательство. Оно находится на стыке публичного и гражданского права. Регламентируя содержание, процедуру совершения приватизационных сделок и исполнение обязательств сторон, оно должно содержать нормы гражданского права. А поскольку оно призвано обеспечивать беспристрастность государства, гарантировать гражданам и организациям доступ к самой процедуре, пресекать злоупотребления, то ему выпало и регулировать деятельность различных органов власти и отношения между ними в ходе приватизации. Все это область публичного права. Поэтому основные принципы, на которых был построен весь приватизационный процесс, также разнородны по своей правовой природе.
Законодательные акты обычно содержат нормы, относящиеся только к одной из ветвей права. Однако закон о приватизации, призванный регулировать совершенно новую сферу взаимоотношений государства и гражданина, не имевшую аналогий в прежнем обществе, должен был стать исключением. Какие же нормы гражданского права должны были войти в законодательство о приватизации?
В 1991–1992 годах в России действовал абсолютно устаревший Гражданский кодекс РСФСР образца 1964 года, который не соответствовал потребностям экономики и деловой жизни. Частично его недостатки были компенсированы законами “О собственности в РСФСР” и “О предприятиях и предпринимательской деятельности”, принятыми в конце 1990 года. За год возникла практика их применения. В июле 1992 года Верховный Совет РСФСР ввел в действие на территории России “Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик”, принятые в последние месяцы существования СССР. Кроме того, действовал ряд норм союзного законодательства об аренде. Долго продолжали действовать и отдельные постановления Совмина СССР, а также инструкции Госбанка СССР и т. п.
Между всеми этими правовыми актами был ряд трудноустранимых коллизий, расходились они и с общепринятыми в мире правилами. Так что гражданско-правовая основа приватизационных процессов оказалась лоскутной, противоречивой. Поэтому некоторые нормы гражданского права приходилось включать в тексты приватизационных актов, что сильно усложняло работу по их подготовке.
Так, в различных документах 1991–1994 гг. были определены: специальные основания недействительности приватизационных сделок, нормы, регламентирующие проведение публичных торгов, существенные условия ряда договоров, множество норм, связанных с созданием акционерных обществ, реорганизацией юридических лиц, корпоративным управлением, доверительным управлением имуществом. Все это стало ненужным после принятия нового Гражданского кодекса, однако до 1994–1995 годов приватизационное законодательство оставалось серьезным источником гражданского права, наложившим отпечаток и на обычаи делового оборота в самых разных сферах деятельности.
Разделение публично-правовых и гражданско-правовых полномочий органов приватизации сокращает и возможности для злоупотреблений и коррупции. Поэтому были созданы два государственных органа приватизации. Один из них — Государственный комитет РСФСР по управлению государственным имуществом (Госкомимущество) — орган власти. Госкомимущество, соблюдая государственные интересы, определяет, установлены ли ограничения на приватизацию данного объекта, следит, чтобы все соответствовало закону, принимает необходимые административные решения. Но сделок купли-продажи Госкомимущество не заключает — для этого был создан Российской фонд федерального имущества (РФФИ). РФФИ — гражданско-правовой институт, это уполномоченный государством продавец, не имеющий административной власти. Такие же органы — комитеты и фонды — создавались на территориях.
Основными принципами приватизации в России, сформулированными в 1990 году, стали: публичность ограничений, равенство прав участников приватизации, правовой автоматизм.
Публичность ограничений состояла в том, что, если государству было невыгодно приватизировать те или иные объекты, информация о них должна быть ясно сформулирована и объявлена для всеобщего сведения. То же самое должно быть сделано и по тем объектам, которые приватизируются лишь на определенных условиях.
Исчерпывающий набор ограничений должен был стать частью государственной программы приватизации. Ограничения не могут быть индивидуальными: нельзя сказать, что вот это предприятие мы разрешаем приватизировать, а другое, занятое тем же самым бизнесом, не разрешаем. Ограничения могут быть связаны только с конкретными, заранее названными признаками — сферой деятельности, видом продукции и т. п.
Нам часто, ссылаясь на опыт других стран, говорили, что надо едва ли не по каждому объекту принимать специальный закон. Эти оппоненты забывали, что в упоминаемых ими странах господствует частная собственность. Там за каждым государственным предприятием стоит непростая история того, как менялась его значимость для государства в тот или иной период. И очень редко государственная компания была такой с самого начала — чаще она становилась таковой в результате национализации. Так, частные угольные шахты Великобритании — “владычицы морей”, процветавшие в эпоху парового флота, были национализированы, когда нефть победила уголь. Или обанкротившийся завод господина Ситроена был национализирован, чтобы производить армейскую технику во время Первой мировой войны.