Суверенитет в федеративном государстве не делится между федерацией и ее субъектами. Федерация — это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих “часть суверенитета” в пользу федеральной власти. Суверенитет — это не количественная, а качественная характеристика публичной политической власти, государства. Это качество верховенства и независимости государственной власти, и это качество нельзя разделить между государством как целым и его частями. Суверенитет федеративного государства, на основе разграничения компетенции, осуществляют все его органы, т. е. федеральные государственные органы и государственные органы субъектов федерации. Все они входят в одну систему государственной власти. В федеративном государстве делится не суверенитет, а компетенция; причем делится таким образом, что суверенитетом обладает федерация (федеративное государство), а не субъекты федерации.
Вопрос 33. Разделение властей «по вертикали»: разграничение компетенции
Федеративное — это одно государство, но с двухуровневой организацией власти и распределением компетенции между властными уровнями. Принцип надлежащего распределения компетенции в федеративном государстве гласит: к компетенции федеральных органов относятся только те государственно-властные функции и задачи (и соответствующие предметы ведения и полномочия), которые должны и могут осуществляться только на общегосударственном уровне, а все остальные относятся к компетенции органов субъектов федерации.
Этот принцип считается частным выражением так называемого принципа субсидиарности: социальная ассоциация должна брать на себя достижение только тех целей, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных индивидов, а союз ассоциаций (федерация) — только тех, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных ассоциаций. Однако, хотя буквальное значение федерации — «союз», применительно к федеративному устройству правильнее говорить не об ассоциациях и союзах, а об уровнях, или подсистемах, государственной власти: не следует передавать на «верхний» уровень государственной власти такие задачи, которые могут эффективно решаться на «нижнем» уровне.
Принципиальная децентрализация государства происходит посредством конституционного распределения компетенции между федеральной и региональными подсистемами (уровнями) государственной власти. Субъекты федерации — составные части государства — создают свои законодательные и исполнительные органы (реже — суды), действующие в соответствии с конституционным и, возможно, договорным (вторичным) разграничением предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.
Конституционное распределение компетенции в федеративном государстве называется разделением властей “по вертикали”. При этом разграничиваются, прежде всего, (1) предметы ведения федерации и (2) предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации, а далее разграничиваются полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.
Кроме того, федеральные органы и органы отдельных субъектов федерации вправе заключать уточняющие, конкретизирующие конституцию договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. В исключительных случаях органы отдельных субъектов федерации могут на договорной основе делегировать федеральным органам свои конституционные полномочия по предметам совместного ведения, однако такая практика свидетельствует о неготовности страны к федеративному государственному устройству.
Компетенция разграничивается так, что законотворчество осуществляется, главным образом, федеральным законодателем. Ибо почти все предметы государственного законодательства подлежат единообразному регулированию на всей территории одного и того же государства, будь то государство унитарное или федеративное.
Полномочия же исполнительной власти в большей мере осуществляются органами субъектов федерации. Именно в этом и заключается основной момент децентрализации государственной власти: исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные исполнительные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации. Например, в Германии земли самостоятельно исполняют федеральные законы, поскольку иное не устанавливается или не допускается Основным законом ФРГ.
Система правосудия в федеративном государстве должна быть единой. Единство судебной системы обеспечивает равный доступ к правосудию и равную судебную защиту на всей территории государства. Поэтому обычно судебная власть осуществляется федеральными судами. Если создаются суды субъектов федерации, то, вместе с федеральными, они образуют единую судебную систему. Для разграничения юрисдикции это означает, что суды субъектов федерации не должны обладать исключительной юрисдикцией по каким бы то ни было категориям дел. Подсудность дел судам субъектов федерации не должна исключать апелляционное или надзорное производство по этим делам в соответствующих федеральных судах. Иначе говоря, должен быть механизм обжалования решений высших судов субъектов федерации в верховный или иной компетентный федеральный суд.