Вопрос о том, насколько демократичной будет нижняя палата, решали, собственно, штаты. Ведь именно они определяли требования к избирателям. Численность Палаты представителей была больше, чем у Сената (65 человек в первом Конгрессе) (ст. I, разд. 2). Интересно, что, давая советы по поводу возможной конституции для Кентукки, Мэдисон предлагал принять меры против того, чтобы нижняя палата стала слишком многочисленной. Численность ее депутатов должна была быть ограничена[828]. Зато квалификационные требования для членов Палаты представителей были ниже, чем для сенаторов: возраст не ниже 25 лет и наличие американского гражданства по крайней мере в течение семи лет (ст. I, разд. 2). От популярного лозунга ежегодных выборов федералисты отказались, что стоило им немало нервов при ратификации. На Конвенте Д. Дженифер (Мэриленд) и Мэдисон поначалу предлагали трехлетний срок полномочий нижней палаты. Мэдисон так аргументировал это предложение: «Нестабильность — это <один из> великих пороков наших республик, который необходимо исправить. В столь обширном государстве потребуется три года для того, чтобы члены его могли составить себе какое-либо представление о различных интересах штатов, к которым они не принадлежат и о которых они мало что могут знать из своего собственного положения и опыта. Почти год потребуется на подготовку к путешествию в центр национальных дел и обратно»[829]. Дж. Дикинсон доказывал, что ежегодные выборы были заимствованы из средневековых обычаев Англии, страны куда менее обширной, а значит, для США не подходят[830]. В конечном итоге, Конвент остановился на двухлетнем сроке полномочий нижней палаты (ст. I, разд. 2).
Малочисленность Палаты представителей и отказ от ежегодных выборов дорого обошлись федералистам. Р. Г. Ли высмеивал саму идею «демократичности» нижней палаты: «Демократическая ветвь, как ее называют, должна состоять из 65 членов, то есть примерно по одному представителю на пятьдесят тысяч жителей, избираемых раз в два года… Я понятия не имею, как в таком органе могут быть отражены интересы, чувства и мнения трех-четырех миллионов людей, особенно касающиеся внутреннего налогообложения. По природе вещей, девять раз из десяти могут быть выбраны только люди из высших классов общества»[831]. Отсутствие ежегодных выборов в Конгресс также вызвало возражения антифедералистов Массачусетса[832]. Т. Доус в ответ заявил: «Народ будет непосредственно представлен в федеральном правительстве, чего в настоящее время нет. Поэтому данная статья была бы в пользу народа, даже если бы они (представители. — М. Ф.) избирались на сорок лет вместо двух»[833]. Ф. Эймс — восходящая звезда своей партии — развил чисто федералистскую теорию представительства. Он заявил: «Представители народа — нечто большее, чем сам народ. Мне известна, сэр, лишь одна вещь, которую народ способен совершить без делегирования власти, — уничтожить правительство». Эймс доказывал, что прямая демократия полисов Греции и Малой Азии была правлением «людей, а не законов». К тому же двухлетний срок предохранит Конгресс от слишком поспешного принятия законов. Эймс заявлял: «Народ всегда думает верно, и если ему дать время для размышлений и сбора сведений, он и поступит верно. Но я не хотел бы, чтобы первое желание, первый мимолетный каприз общественного мнения становился законом, потому что он не всегда отражает подлинные намерения народа — источника всякой власти». Поэтому двухгодичные полномочия Конгресса будут способствовать сохранению политической свободы[834].
Поправки, предложенные антифедералистами, часто касались этой темы. Виргинские и род-айлендские критики Конституции считали нужным указать, «что выборы представителей в законодательном органе должны быть свободными и частыми»[835], хотя эта формулировка кажется более расплывчатой, чем избрание раз в два года, зафиксированное федералистами (ст. I, разд. 2).
Некоторый переполох вызвало зарезервированное за Конгрессом право изменять «сроки, место и порядок проведения выборов» (ст. I, разд. 4). Пенсильванские антифедералисты паниковали: «Выборы для Пенсильвании будут проводиться в Питтсбурге или, возможно, в Вайоминге»[836]. Предметом беспокойства был и вопрос о норме представительства. Антифедералисты Виргинии, Массачусетса, Нью-Гэмпшира предлагали поднять норму представительства до 1:30 000[837] и определить максимальную численность Палаты представителей в 200 человек [838]. Учитывая, что сейчас в нижней палате Конгресса 450 депутатов, можно констатировать, что федералистский вариант в отдаленной перспективе оказался демократичнее. На это указывали сами федералисты. Эллсуорт демонстративно недоумевал: «Согласно предложенной конституции, новый Конгресс будет состоять почти из ста человек. Когда наше население сравняется с Великобританией, их будет триста, когда сравняется с Францией — 900. Какое изобилие законодателей! Непонятно, зачем кому-то желать больше?»[839]
828
J. Madison to C. Wallace. Aug. 23, 1785 //
834
Ibid. P. 9–11. Подобную же аргументацию развил в своей речи Р. Кинг: Massachusetts Centinel. Jan. 19, 1788.
836
Philadelphia Independent Gazetteer. Oct. 6, 1787. Питтсбург и долина Вайоминг в то время были частью пенсильванского фронтира.
837
Неясно, что при этом предполагалось делать с «правилом трех пятых», согласно которому при расчете нормы представительства к численности свободного населения добавлялось три пятых рабов (ст. I, разд. 2).