Разделение властей у Монтескье выглядело иначе. В его описании идеального государственного устройства исполнительная ветвь имеет возможность приостанавливать деятельность законодательного собрания и располагает правом вето, причем абсолютного[854]. Зато Монтескье лишал главу исполнительной ветви законодательной инициативы. Философ рассуждал: «Так как исполнительная власть участвует в законодательстве только посредством своего права отмены, она не должна входить в самое обсуждение дел. Нет даже необходимости, чтобы она вносила свои предложения; ведь она всегда имеет возможность не одобрить заключения законодательной власти и потому может отвергнуть любое решение, состоявшееся по поводу нежелательного для нее предложения»[855]. При этом исполнительная власть должна отчитываться перед законодательной. Интересно, что у Монтескье описана и процедура импичмента: обвинение выдвигает нижняя палата законодательного органа; верхняя палата осуществляет суд по таким делам. Однако импичмент в «Духе законов» не может коснуться главы исполнительной власти, каковым в его концепции является монарх: «Личность последнего должна быть священна, так как она необходима государству для того, чтобы законодательное собрание не обратилось в тиранию; свобода исчезла бы с того момента, как исполнительная власть подверглась бы обвинению или была бы привлечена к суду»[856]. Многие из этих предложений вошли в Конституцию США.
Равновесие властей, обеспеченное их взаимным сдерживанием, было идеалом федералистов. Дж. Адамс писал еще в начале Войны за независимость: «Законодательная, исполнительная и судебная власть составляют все то, что подразумевается под правительством. Лишь уравновесив каждую из этих властей с двумя другими, можно остановить и ограничить стремление человеческой природы к тирании и сохранить в конституции некоторую степень свободы»[857]. Нью-йоркский федералист Р. Р. Ливингстон описывал свой идеал так: «Если наша исполнительная власть обладает достаточной энергией, если судебная власть способна отправлять правосудие, если законодательная ветвь организована таким образом, что никакой закон не может быть принят без должного размышления, то все цели управления достигнуты»[858]. Г. Ф. Мэй считает идеи равновесия и порядка характерными для умеренного Просвещения[859], с чем, видимо, следует согласиться.
Как и конституции штатов, федеральная Конституция отдает «власть кошелька» в руки законодательной ветви. Конгресс может подвергнуть президента импичменту (ст. I, разд. 2–3; ст. II, разд. 4). При этом процедура импичмента повторяет предложения Монтескье; использованные в конституциях штатов схемы организации импичмента совершенно иные. Право назначать федеральных чиновников президент осуществляет «по совету и с согласия» Сената (ст. II, разд. 2).
Особая группа полномочий, разделенных между законодательной и исполнительной ветвью, касается международных отношений. Так, хотя президент является главнокомандующим армии США, право объявлять войну зарезервировано за Конгрессом (ст. I, разд. 8). Заключение мирных договоров — функция, которую президент может исполнять лишь «по совету и с согласия» Сената (ст. II, разд. 2). Эти полномочия относятся к локковской «федеративной» власти. На Филадельфийском конвенте Дж. Уилсон говорил об их особой природе: «Он не считал прерогативы британского монарха подходящим образцом для определения исполнительных функций. Некоторые из этих прерогатив — по сути законодательные. Среди прочих это [полномочия, касающиеся] войны и мира. Единственные функции, которые он признает чисто исполнительными, — это исполнение законов и назначение чиновников»[860]. В итоговом документе использована схема, напоминающая о конституции Южной Каролины (1778 г.), в которой, правда, в ратификации договоров участвовали обе палаты, а не только верхняя.
Президент, как и предлагал Монтескье, не располагает законодательной инициативой, т. е. не может вносить в Конгресс законопроекты. На практике, впрочем, президент может влиять на законотворческую деятельность Конгресса при помощи ежегодных посланий[861].
В то же время главе исполнительной власти были даны мощные рычаги для сдерживания законодательной ветви. Важнейшее из них — право вето. Однако оно не абсолютное, как в «Духе законов». На Конвенте 1787 г. абсолютное вето, которое отстаивали Уилсон и Гамильтон, было отвергнуто практически единогласно[862]; условия его преодоления были определены в две трети голосов обеих палат. Сама необходимость наделить президента правом вето обосновывалась необходимостью защитить исполнительную власть от законодательной, считавшейся более сильной[863]. В этом пункте делегаты Конвента, в общем, следовали аргументации Монтескье, который заявлял, что исполнительная власть ограничена по самой своей природе и поэтому нет необходимости дополнительно сдерживать ее[864].
858
860
Farrand’s Records. Vol. 1. P. 65–66. В этом вопросе он расходился с виднейшими теоретиками разделения властей. Монтескье относил решение вопросов войны и мира к числу исполнительных полномочий