В июле 1991 г. был принят пакет законов РСФСР о преобразовании в республики четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской. С тех пор у нас есть только одна автономная область – Еврейская (ЕАО). После разделения Чечено-Ингушской Республики в 1991 – 1992 г. в России 21 республика.
Безусловно, крушение СССР в конце 1991 г. было катастрофой. Но он к тому времени был обречен. Если бы даже удалось подписать горбачевский договор, Союз все равно распался бы, пусть не в 1991– м, а пару лет спустя. При этом еще увлек бы за собой и Россию. В Татарстане, к примеру, некоторые политики до сих пор жалеют, что республика не стала субъектом «обновленного Союза». А то смог ла бы потом получить независимость наравне с Украиной, Казахстаном и пр. Кто не верит, что подобное было возможно, пусть перечитает документы и прессу того периода.
Однако, хотя республики не получили права на выход из состава России [6] , угроза того, что она разделит судьбу Союза или утратит некую часть своей территории, в начале 1990-х гг. оставалась вполне реальной. Федеральная власть была крайне слаба. Республики требовали привилегий, некоторые из них в своих конституциях провозгласили собственную международную правосубъектность, право на отделение, договорный характер своих отношений с Россией и пр. На это налагалась дискуссия о целесообразности создания «Русской республики», о «республиканизации» краев, областей и автономий, кое-где дело дошло и до практических шагов [7] . Как раз в этой связи нельзя не понимать, что многие шаги тогдашнего федерального руководства, которые воспринимались и до сих пор воспринимаются чуть ли не как подталкивание страны в пропасть, на самом деле позволили затормозить, а потом и вовсе остановить дезинтеграцию.
В 1992 г. был подписан Федеративный договор, наделивший края, области, города Москву и Санкт-Петербург, единственную оставшуюся автономную область и автономные округа статусом субъектов Российской Федерации (в нем отказались участвовать Татарстан и Чечено-Ингушетия). Регионы были поделены на три группы в зависимости от специальных статусов, дополнявших видовой статус субъектов Федерации: [8]
1 ) республики, поименованные «суверенными»;
2 ) края, области и города Москва и Санкт-Петербург (понятие «город федерального значения» было введено позже);
3 ) автономная область и автономные округа. У первой группы был максимальный объем компетенции, у второй меньше, у третьей еще меньше [9] . Но при этом крайне важно, что Россию из полуфедерации трансформировали в федерацию и республикам, старым субъектам Федерации выставили определенный противовес в виде новых.
Потом, правда, в 1994 – 1995-х гг. последовала серия «индивидуальных» внутрифедеральных договоров, которыми некоторые республики были наделены дополнительными правами. [10]
И Федеративный договор, и внутрифедеральные договоры 1994 – 1995 гг. совершенно заслуженно критиковались как с политических, так и с правовых позиций. Однако в конечном счете они оказались исторически оправданными. Национально-сепаратистские настроения в бывших автономиях постепенно улеглись (только в Чечне они все же вылились в криминально-террористический мятеж), республиканские лидеры удовлетворились привилегиями, и, когда федеральная власть стала понемногу укрепляться, разговор велся уже только об их сохранении и приумножении. О выходе республик из состава России более никто всерьез не упоминал.
Тем более что в 1993 г. через всенародное голосование [11] провели Конституцию, которая (если правильно ее толковать) задает основу централизованной модели федеративного устройства. В ней:
6
За ССР конституционно признавалось право на выход из состава Союза, АССР относительно ССР такого права не имели и закрепить его на союзном уровне, к счастью, не успели (а могли бы ведь поправку к Конституции СССР принять).
7
Например, в Красноярске в начале 1990-х обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения «Енисейской республики». Можно также вспомнить о провозглашении «Ямало-Ненецкой республики» и даже принятии декларации о ее суверенитете в 1990 г. (федеральная власть фактически проигнорировала эту выходку), о попытке провозглашения «Южно-Уральской республики» Челябинским областным Советом в 1993 г. и т. д.
8
Федеративный договор был составлен из трех отдельных договоров с тремя группами регионов.
9
Так, только за республиками закреплялись гарантии статуса и территориальной целостности. Только им была предоставлена вся полнота «государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти» на своих территориях. Краям, областям, Москве, Санкт-Петербургу, Еврейской автономной области и автономным округам – лишь самостоятельность в осуществлении полномочий государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Было упомянуто право республик принимать собственные законы, другие субъекты Федерации прав на принятие законов не получили. Федеральные органы законодательной власти обязались рассматривать предложения по направленным ими законопроектам по предметам совместного ведения лишь от республик. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области, республиканские города, автономная область и автономные округа – участниками только «связей». «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир» определялись как достояние (собственность) народов, «проживающих на территории соответствующих республик». У населения краев, областей, республиканских городов и автономий аналогичного достояния не нашлось. Этот перечень можно продолжить.
Башкортостан тогда добился еще и подписания отдельного Протокола (приложения к Договору с республиками), которым ему в индивидуальном порядке предоставлялись дополнительные права.
10
Между российским и татарстанским правительствами еще в 1992 г. было заключено специальное Соглашение по экономическим вопросам.
11
Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,8 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.