Самотекущий процесс объединения, приближающий нас ко «все более тесному» союзу, объясняет не только политику «небрежной работы», — он снимает вину с основных действующих лиц этой политики, с тех, кто принял эту точку зрения и откладывает на потом труднорешаемые проблемы. В свете такой интерпретации [практики объединения] элиты вправе придерживаться хорошо проверенного способа межправительственных решений и могут не заботиться о нормативной интеграции граждан, которая только и позволяет ставить общие цели, выходящие за пределы национальных границ. Системная интеграция и осложнение положения элит в ситуации принятия «зависимых от пути» решений могут сделать общеевропейское сознание чем-то излишним. Если вообще необходима социальная интеграция через ценности и нормы, она сама могла бы получаться в качестве добавочного продукта.
Я хотел бы показать: (1) почему исчерпан объясняющий потенциал этой социально-научной гипотезы и (2) как процесс объединения спотыкается сегодня о порог недостающей европейской идентичности.
(1) Проблемы, которые нужно решать сегодня, имеют исконную политическую природу; их уже нельзя преодолеть только функциональным императивом интеграции, косвенно форсируемой общими рынками и кумулятивными последствиями принятых решений. Сегодня одновременно существуют три проблемы: (а) актуальные риски расширения на Восток; (Ь) политические последствия окончательной экономической интеграции, особенно для стран еврозоны; и (с) изменившееся политическое положение в мире.
(а) Расширение ЕС на Восток на 10 новых государств означает возрастание усложненности и как следствие — повышение требований к структурам и деятельности политического управления[22]. Без предусмотренной конституционным проектом дальнейшей адаптации способность [Европейского] Союза к управлению не может быть обеспечена даже на уровне слабой координации. Споры о практике голосования важно дополнить прежде всего новыми политическими позициями относительно принятия решений большинством. В той мере, в какой отклоняется принцип единогласия, практика межправительственных переговоров обязана, как это принято среди международных договаривающихся сторон, смягчить воздействие делиберативно принятого решения; это нам известно и по делам на нашей национальной арене. Все это значительно повышает легитимационные затраты. Меньшинство позволит победить себя большинством голосов, если оно с доверием относится к большинству. Только сознание общего членства создает основу для ощущения, что никто не хочет никого обидеть.
До сегодняшнего дня экономическое объединение Европы не было игрой с нулевым результатом; в среднесрочной перспективе выигрывали все. Поэтому европейские народы, за немногими исключениями (Норвегия, Швеция), одобрили политику объединения, проводимую элитарно, через их головы. Такая практика легитимации, оцениваемая по «output», по результатам, уже явно недостаточна, чтобы принять политику, следствием которой становится неравномерное распределение затрат и благ. Люди хотят участвовать в предварительном обсуждении проблем, а не только иметь возможность задним числом наказывать за ошибки. Эта ситуация будет повторяться все чаще по мере расширения на Восток; поэтому необходимо формирующее политическое вмешательство, которое приостанавливает и уменьшает перепады в социально-экономическом развитии между старыми и новыми государствами-членами. Соответственно обостряются конфликты по поводу распределения ограниченных ресурсов сравнительно небольшого бюджета ЕС — конфликты между дающими прибыль и ее получателями, ядром и периферией, старыми получателями на Юге и новыми получателями на Востоке Европы, большими и малыми государствами-членами и т. д.
(Ь) Формирующая и действенно-распределительная политика является, конечно, не только результатом расширения ЕС за счет стран, вступление которых опять усиливает уже существующие различия в экономическом развитии (например, между Швецией и Португалией). И в пространстве Европы 15 стран также возникла потребность в координации, которой уже нельзя достичь на прежних путях «негативной интеграции» (Фриц Шарпф). Пока речь шла об институционализации равных рыночных свобод, было достаточным заставить правительства отменить конкурентные ограничения, т. е. заставить чего-то не делать. Сегодня наоборот. Правительства должны делать что-то, если они согласовывают свои действия на политическом поле, которое все еще остается под национальным управлением. Вследствие создания единого экономического и валютного пространства растет потребность в гармонизации, на которую правительства после саммита ЕС в Лиссабоне первоначально ответили неформальными соглашениями[23]. Планы действий и методы открытой координации (peer review, benchmarking, policy learning[24]) касаются не только таких политических областей, как рынок рабочей силы и экономическое развитие, но и центральных сфер национальной политики (иммиграция, юстиция и уголовное преследование). К. Оффе говорит даже о «ползучей европеизации социальной политики». Но и это усиливающееся переплетение национальных политик требует демократического расширения узкой базы легитимации. Однако перенос практики легитимации с уровня результатов на уровень совместной выработки политических программ, затрагивающих (пусть в разной степени) граждан всех государств-членов, вряд ли возможен, если не сложилось сознание принадлежности к одной и той же политической общности, которая выводит за рамки национальных государств, эту общность образующих.
22
Vobruba G. The enlargement crisis of the European Union //Journal of European Social Policy Vol. 13. 2003. С 35–57.
23
Формулировка из доклада К. Оффе «Социальная политика и международная политика. О двух препятствиях на пути к „единению“ Европы» (Offe С. Sozial-politik und internationale Politik. Uber zwei Hindernisse auf dem Wege zum «Zusam-menhalt Europas». Ms — Oktober 2002).