Тема 3
Исторические особенности и этапы формирования в России административно-территориального устройства государства
Территориальное образование является ключевым предметом системы государственного управления. Оно пространственно локализуется в разрезе сложившегося административно-территориального устройства страны, выступая ее базовым структурным элементом. В зависимости от объема территории, ее географических и культурно-исторических особенностей территориальное образование может быть разделено на уровни: государство, регион (субъект Федерации, провинции), районы и уезды, а также сеть населенных пунктов (территориальных поселений).
Под административно-территориальным устройством государства обычно понимается разделение территории страны на определенные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность территориальных органов власти и управления.[6] Административное деление отражает демографические, экономические и политические изменения в стране.
Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административно-территориального устройства. Громадная территория России требовала исследования ее региональных особенностей, природно-ресурсного потенциала и создания органов для сбора налогов и управления социально-экономическими процессами.
На первых этапах становления Российского государства возникла необходимость деления России на отдельные административные единицы. При этом необходимо помнить о том, что административное деление, территориальное устройство и экономические районы это не одно и то же.
С начала ХУШ в. и до октябрьской революции 1917 г. основной единицей административно-территориального деления была губерния. Во времена Петра I Россия была разделена на восемь губерний. Учреждая губернии, Петр I исходил из сугубо географического принципа. К ним относились: Петербургская, Московская, Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Административным центром был губернский город, который имел свой район – уезд. В 1719–1775 гг. существовало и среднее звено: провинция. Ее образование объяснялось слишком большим числом уездов в губерниях. Управляли провинциями воеводы. Еще провинции делились на дистрикты, которые управлялись земскими комиссарами. В 1727 г. в России было 14 губерний, которые включали в себя 47 провинций и более 250 уездов. Основная цель петровских реформ – сформировать надежную систему налогообложения и рекрутского набора в армию, улучшить систему организации государства для укрепления власти и контроля над территорией.
В основу губернского деления при Екатерине II было заложено количество населения (от 300 до 400 тысяч душ, уезде 20–30 тыс. чел.). После образования Псковской губернии реформы не были связаны с геополитическими изменениями, основной задачей стало создание менее обширных и более стабильных административных единиц, приблизительно с одинаковой людностью, с целью более эффективного управления и сборов налогов. В 1775 г. провинции были упразднены. К 1796 г. (конец царствования Екатерины II) насчитывалось 50 губерний. В Учреждениях для управления губерний подчеркивалась необходимость децентрализации власти в России, вызванная общностью границ губерний и нерациональностью централизованного управления. Такое деление продержалось до Октябрьской революции. Главой каждой губернии был губернатор. Под его руководством образовывался административно-бюрократический аппарат, который выполнял фискальные функции – поддержание порядка, сбор налогов, рекрутский набор.
Царствование Павла I связано с тенденцией укрупнения административно-территориальных образований, вследствие чего количество губерний сократилось до 42 единиц. Однако уже после смерти Павла прежняя административно-территориальная сеть была частично восстановлена Александром I.
При Николае I к 1825 г. в Российской империи было учреждено 49 губерний и 7 областей, а к 1847 г. – 55 губерний и 3 области.
В 1861 г. уезды губерний были разделены на волости, сыгравшие важную роль в реформе Александра II и в деятельности сельских общин.
Таким образом, в имперский период изменение административно-территориального деления страны носили, как правило:
1. Политический характер;
2. Были направлены на укрепление власти центра с целью улучшения контроля над территориями;
6
Е.А. Подгорная. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов/Проблемы современной экономики, № 4 (36) 2010 http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=3392