Стоит отметить, что в настоящее время наука финансового права направлена на изучение позитивного законодательства и опыта в области движения государственных и муниципальных финансов на федеральном, региональном и местном уровнях. При этом последние два непосредственно относятся к региональному финансовому праву. Однако такой подход оставляет за рамками финансового права иные важные общественные финансовые отношения, не связанные непосредственно с бюджетными, налоговыми и иными традиционными финансово-правовыми отношениями, но при использовании которых должен учитываться интерес общества и государства[53].
В этой связи к предмету регионального финансового права необходимо относить общественные финансовые отношения, возникающие в территориальных образованиях Российской Федерации, включенных в единую систему финансового федерализма Российской Федерации и при реализации которых должен учитываться интерес общества.
Также предмет регионального финансового права невозможно рассматривать в отрыве от общей системы финансово-бюджетного федерализма государства, т. к. именно необходимость развития бюджетного федерализма требует появления и развития регионального финансового права как отдельного направления финансового права не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах.
Стоит отметить, что региональное финансовое право находится в постоянной неразрывной связи с финансовым (бюджетным) федерализмом государства, включающим в себя элементы взаимодействия федеральных, региональных и местных органов публичной власти в области общественных финансов. В настоящее время выделяются три модели бюджетных отношений между центральной и территориальной властью (децентрализованная, централизованная и смешанная).
Бюджетный федерализм как принцип управления общественными финансами предполагает: 1) минимум два уровня управления, которые осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет хотя бы одну сферу деятельности, в которой он полностью автономен; 3) имеются гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономии каждого уровня управления в собственной сфере[54].
Е.А. Морозова определяет бюджетный федерализм как «отношения между федеральными властями и органами власти субъектов федерации (в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления) в части разграничения бюджетных прав и полномочий, расходов и доходов, а также распределение и перераспределение последних»[55].
По мнению А.Н. Козырина, «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов Российской Федерации). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой стороны – в распределении компетенции в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами»[56].
По отношению к региональному финансовому праву децентрализованный бюджетный федерализм отличает высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей и отказ центральных органов управления от контроля над публичными финансами территориальных образований. Централизованному бюджетному федерализму свойственна высокая доля участия центральных властей в управлении публичными финансами территорий и существованием единой общегосударственной системы финансового контроля. При смешанной модели бюджетного федерализма можно встретить постоянное усиление контроля со стороны центральной власти (в т. ч. финансового), при этом на местах функционируют независимые органы публичного управления.
53
В 2014 г. в субъектах Российской Федерации начали активно создаваться Фонды капитального ремонта многоквартирных домов. Данные фонды предусматривает обязательное взыскание ежемесячных взносов в региональный фонд капитального ремонта многоквартирных домов, что фактически является «новым налогом». Однако в отличие от налогов данные средства взыскиваются не в бюджеты, а в фонды, действующие в специфичной правовой форме. Последствием возникновения таких фондов является отсутствие четкой процедуры утверждения, рассмотрения и использования указанных средств, а также контроля за движением этих средств. Так, например, подобный фонд создан в Курской области под названием фонд «Региональный оператор фонда капитального ремонта многоквартирных домов Курской области», действующий на основе закона Курской области от 22 августа 2013 г. № 63-3ΚΟ «О вопросах организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Курской области». Что касается контроля, то в указанном законе делается ссылка на постановление Администрации Курской области от 20 сентября 2013 г. № 658-па «Об утверждении Порядка осуществления на территории Курской области контроля за целевым расходованием денежных средств, сформированных за счет взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, и обеспечением сохранности этих средств», который предусматривает контроль за расходованием указанных средств, по сути публичных финансов, частными аудиторскими организациями, что, по мнению автора, нарушает принцип обращения публичных денежных фондов.
54
См.: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество / Пер. с англ. М., 1993. – С. 22.
55
Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Дис. докт. эконом, наук. М., 2009.
56
Козырин А.Н. Правовые основы бюджетного федерализма в России // Модернизация экономики России, итоги и перспективы. Кн. 2. М., 2003.