5. Бюджетный федерализм
В ближайшей перспективе практически неизбежен глубокий разрыв между требованиями населения в отношении социальных гарантий и способностью государства их реально предоставить. Эскалация этих требований в конечном счете чревата социальным взрывом либо победой на выборах безответственных, экстремистских сил. Попытки убедить людей в том, что сокращение гарантий диктуется соображениями эффективности и справедливости, резко повышают вероятность такого исхода. Напротив, идея вынужденного социального дефолта, сопровождаемого немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут, в принципе, дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера фактических полномочий, а значит и реальной ответственности федерального центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.
Так, в отношении сфер образования и здравоохранения Конституция отводит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь “общие вопросы” и “координацию”, что вообще говоря, предполагает развитие этих сфер на основе (и в меру) собственных финансовых возможностей регионов. Однако существующую налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов- реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.
В ближайшей перспективе Россия, к несчастью, обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Речь идет не о введении такого неравенства, а о признании его давно сложившихся реальных масштабов. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными, причем нынешняя экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России.
Нельзя предотвратить неравенство, однако можно и необходимо предотвратить нарастание всеобщих претензий к Федерации как механизму перераспределения. В складывающих ныне обстоятельствах всеобщее недовольство социальной ситуацией, которая в конечном счете адекватна реальным экономическим условиям, чревато политическим противостоянием регионов-доноров регионам-реципиентам. На уровне обыденного сознания начинаются поиски ответа на вопрос “кто кого грабит” или “уже ограбил”. Следует помнить, к чему все это привело в Советском Союзе.
Если не строить иллюзий, тягостный, но реальный способ избежать катастрофы состоит в том, чтобы провести налоговую и бюджетную реформу на основе следующих принципов:
• федеральные налоги обеспечивают выполнение функций, отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации;
• субъекты Российской Федерации полностью свободны в формировании и проведении налоговой политики для выполнения функций, отнесенных к их ведению, в том числе совместному с Федерацией;
• финансовое участие Федерации в решении задач, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, осуществляется за счет специального фонда, формируемого посредством целевых налогов; этот фонд соразмерен потребности в общенациональных мероприятиях, например противоэпидемических, а также той степени межрегионального перераспределения, которая признается адекватной экономическим, социальным и политическим реалиям конкретного среднесрочного периода;
• получение субъектом Федерации средств из указанного фонда может в законодательном порядке обусловливаться принятием на себя некоторых обязательств, в том числе тех или иных добровольных временных самоограничений в области налоговой и бюджетной политики.