Однако, представление о том, что эффективность бюрократии лучше всего обеспечивается эффективной централизацией, было подвергнуто сомнению недавними исследованиями. Опираясь на Чарльза Тилли, согласно которому государственное строительство в Европе было в такой же степени результатом сложных взаимоотношений между центральными властями и местным населением, как и принуждения, историки изучали различные способы, какими административные структуры неевропейских империй развивались по сходным, но не идентичным путям. Тилли подчеркивал диалектическую связь между принуждением и капиталом, т. е. властью централизованного государства и уравновешивающей ее силой коммерческих интересов – двух главных игроков в состязании за извлечение ресурсов на ведение войны17. Реинтерпретаторы взглядов Тилли подчеркивали важность отношений центральной и местных элит или, что более плодотворно, центральной власти и пограничных районов18. И в том, и в другом случае основным принципом в их отношениях, следуя опять-таки Тилли, является процесс «торга»19. Другими словами, центральное правительство, безотносительно к тому, насколько велика сила его принуждения, вынуждено было вырабатывать соглашения с местными элитами или пограничными провинциями, чтобы получать от своего населения налоги и рекрутов, необходимых для защиты территориальной целостности империи или приобретения новых ресурсов за счет расширения ее пределов. Хотя армии служили главным элементом принуждения в евразийских империях, они не могли быть достаточной гарантией стабильности и безопасности. Как утверждает старинная китайская пословица, «сидя в седле, можно завоевать империи, но не управлять ими».
Османская бюрократия зиждилась на прочном союзе султанской административной элиты и улемов-суннитов. Помимо этого, взаимоотношения строились на основе синтеза государственного права (кануна), имевшего отношение к финансовому правосудию, и моральных норм шариата, применяемых провинциальными судами. В ранний период Османской империи бюрократия осознала, что желательно приспособить свою финансовую политику и свой взгляд на определение земельной собственности, на которой базировалась финансовая система, с особенностями отдельных провинций, прежде всего тех, которые находились в районе уязвимых границ. В то же время, они часто предоставляли провинциальным судьям широкие полномочия в интерпретации закона20. Это имело место, по крайней мере, в тех областях на востоке и на юге, где преобладали мусульмане. Таким образом, успех Османского правительства зависел от способности функционировать на центральном и местном уровнях, сочетая как аккумулирующие, так и перераспределяющие функции. Улемы-сунниты, у которых, в отличие от шиитов Ирана, при поддержке султана не было никаких связанных с доктриной проблем, выполняли важную роль: обеспечивали перераспределение административных функций и распространяли их по всей системе. Это отражало не столько разделение власти между центром и периферией, сколько равновесие между моральным миром шариата и финансовыми потребностями государства21. Симбиоз властей и улемов разрушился в XIX веке, когда военный и экономический вызов, брошенный западными державами, привел к возрождению чрезвычайно централизованной бюрократической системы. В конце XVIII века дипломаты и судебные должностные лица Османской империи стремились прервать череду военных поражений и территориальных потерь за счет прекращения разделения властных полномочий и восстановления централизованной власти султана. Их попытки осуществить реформы, хотя и находились в рамках традиционных представлений исламского государства (кануна), встретили сопротивление улемов, янычар и провинциальной знати (аянов). Борьба завершилась рядом столкновений в период правления Селима III (1789–1802) и Махмуда II (1808–1839), когда власть янычар и аянов была уничтожена, и статус государственных чиновников изменился: они стали не «рабами» султана, а слугами государства. Многие из новых бюрократов обучались в образовательных центрах, созданных в XVIII веке для дипломатов. Таким образом, сформировался новый бюрократический слой, и быстро появилась уверенная в себе, даже самонадеянная, элита, состоящая из высоких должностных лиц, которая получила от султана политические полномочия для преобразования административной структуры империи по западным образцам. Танзимат, или реформы (1839–1877), в значительной степени характеризовался созданием элиты, рекрутировавшейся из ограниченного числа семейств, имевших наследственные притязания на высокие должности. Многие из них были христианами. Находясь под влиянием западного образа мысли, они стремились создать такую конституционную систему, в которой устранялась бы любая религиозная и этническая дискриминация, а честное и эффективное правительство объединяло бы христиан и мусульман в единое Османское целое (Osmanlilik). Их высшим достижением была конституция 1876 года, которая впервые декларировала право христиан избираться в представительные органы власти. Этот триумф бюрократической реформы с энтузиазмом приветствовали евреи, армяне и греки, но не славяне. Султан незамедлительно выступил против конституции, приостановив ее действие на сорок лет, и устранил главных реформаторов, таких как Мидхат-паша22.