Петр Великий изменил самые основы своего государства, даже если начало его новациям было положено значительно раньше. Этого нельзя сказать о Екатерине. При всей ее жажде деятельности и инициативности она не оказывала преобразующего воздействия; при всей своей духовной живости и практическом усердии она не была творческой натурой. Она направила свой взор — иначе, чем Петр Великий — в первую очередь на непосредственно достижимые успехи во внешней политике против соседей, которые были уже неспособны или не могли оказать достойного сопротивления — против Польши и Турции, а во внутренней политике на такие же не способные к серьезному сопротивлению, хотя и постоянно ропщущих массы народа, на крестьян.
Уже современникам бросалось в глаза, что императрица весьма сдержанно допускала в свое ближайшее окружение в качестве советников «честных, знающих, обладающих государственной мудростью и знакомых с делами управления людей». У нее очень рано проявились тщеславие и властолюбие, побуждавшие ее в течение всей жизни удерживать сильные личности на дистанции, не позволяющей им оказывать решающее влияние. В то же время Екатерина окружала себя «удобными» фигурами. Хотя сразу же после прихода к власти она вызвала из ссылки участника заговора против Петра III, уже почти семидесятилетнего бывшего великого канцлера Бестужева, но не допустила, чтобы он стал ведущим государственным деятелем, так же как и более молодого, тогда сорокапятилетнего Никиту Панина, который был хоть и ленив, но не менее опытен и умен. Панин в качестве председателя комиссии по иностранным делам стал руководителем внешней политики, но не великим канцлером: тактическое руководство до самой смерти Екатерина осуществляла сама.
В последнее время этот тезис подвергается сомнению. Подчеркивается, напротив, что отказ от своего авторства в пользу монарха является стилем абсолютистского правления и что нельзя недооценивать фактическое влияние Панина, а позднее Потемкина и Безбородко на внешнюю политику (Гитерман). Все же не подлежит сомнению, что при всей восприимчивости к идеям и побуждениям других окончательное решение всегда оставалось за Екатериной. Этим она отличалась, например, от королевы Англии Елизаветы. «Никто из министров и фаворитов Екатерины не имел на нее такого влияния. как Барли (Burleigh) на Елизавету» (Гук).
Внутренняя политика в персональном отношении была строго отделена от внешней — их объединяла лишь личность Екатерины. На важнейший внутриполитический пост — генерал-прокурора — Екатерина назначила полностью послушного ей князя Александра Вяземского, бесцветную личность. Вяземский считался ограниченным, но его преимущество заключалось в честности, что было особенно важно, поскольку ему подчинялось управление финансами. Хотя он занимал должность 29 лет (с 1764 по 1792 годы), но оставил такой незначительный след, что во многих изложениях истории России его имя даже не упоминается.
Уже на второй год своего правления Екатерина выпустила так называемый Манифест молчания, в котором она по-матерински увещевает своих «верноподданных, которые заражены беспокойными мыслями», воздержаться от ненужных разговоров и жить, исполняя свои обязанности в отношении себя и своих ближних. «Однако если Наше материнское наставление не возымеет действия, то пусть каждый из этих грубых людей знает, что он… испытает на себе всю тяжесть Нашего гнева как презревший Нашу высочайшую волю». Чем дольше она царствовала, тем чувствительнее ощущали подданные тяжесть ее гнева.
Высшим правящим органом был тогда основанный Петром Великим Сенат, в руки которого при Елизавете перешла административная и законодательная власть. Удивительно, как непоколебимо, как будто это разумелось само собой, Екатерина вновь ограничила власть сенаторов в пользу монархии. Уже в день переворота она начала бомбардировать Сенат указаниями, а сразу же после смещения своего супруга, появившись в Сенате, обозначила переход к тому личному правлению, которое сохранилось до самой ее смерти.
Способом ослабить влияние Сената было разделение его на шесть департаментов с ограниченным кругом задач, к голосу которых императрица иногда вообще не прислушивалась или пренебрегала им. Она поставила законодательную деятельность сената под контроль прокураторов. Императрица перешла к выпуску так называемых авторитетных указов, которые сенат должен был исполнять без обсуждения и без права на возражение, как волю Ее Величества. Некоторые робкие попытки отдельных сенаторов протестовать против «унижения, к которому нас хотят приучить», не имели успеха.