Проводя реформу управления, Екатерина стремилась одновременно к унификации империи в великорусском духе. Еще более, чем прежде, она сама старалась быть русской. Однажды после кровопускания она высказала надежду, что у нее сцедили последнюю каплю немецкой крови. В кадровой политике там, где это только было возможно, предпочтение отдавалось русским. Со времени восхождения на престол все фавориты и любовники Екатерины были русскими. Позднее период ее правления был назван «самым русским веком в русской истории» (Амфитеатров). Это выразилось также в политике Екатерины в отношении так называемых подданных-«инородцев». В этой связи интересны не столько азиатские народы, находившиеся большей частью на очень низкой ступени культуры, сколько нерусские подданные императрицы в европейских западных областях, прежде всего немцы в остзейских губерниях, финны и позднее — после раздела — поляки. Особую роль при этом играли украинцы, именовавшиеся малороссами и испытывавшие сильное раздражение против великороссов. Эти народы имели свои исторически обусловленные, регионально ограниченные особые права (привилегии) и вследствие этого занимали в Российской империи особое положение как в национальном или конфессиональном, так и в политическом отношении. Целью Екатерины было добиться в этих областях по возможности значительной ассимиляции с великорусскими условиями.
Начала этой политики также восходят к первым годам ее правления. Назначая князя Вяземского генерал-прокурором (1764 год), она собственноручно составила для него инструкцию, где сказано следующее:
«Малороссия, Лифляндия и Финляндия суть провинции, которые управляются согласно их подтвержденным привилегиям… Большой ошибкой было бы назвать их чужестранными и относиться к ним в соответствии с этим. Эти провинции… следует самым мягким образом довести до того, чтобы они обрусели и прекратили оглядываться по сторонам как волки в лесу».
Политика унификации, проводившаяся московскими царями и в принципе отвергнутая Петром Великим, вновь была взята на вооружение Екатериной и модернизирована ею с помощью верно схваченного, но тогда еще не проявившегося национализма, которому должно было принадлежать будущее. Однако метод при этом должен был быть иным; нужно было не применять, как прежде в Москве, открыто грубую силу, а действовать осторожно, памятуя о конечной цели.
Екатерина сама придерживалась своего рецепта. Из тактических соображений она не затронула привилегии немцев и финнов, а наоборот, еще раз их подтвердила. Нерусские подданные благодарили ее, не зная конечной цели этой политики, с искренней преданностью и восторженной верностью. Благодаря распространению наместничества на остзейские провинции (1783 год) и введению русских городского и дворянского уставов были преобразованы местные правовые отношения. Но Екатерине пришлось убедиться в том, что русификация людей при сохранении их привилегий невозможна. Правильно поняв, что добровольное повиновение и верность государству ее нерусских подданных важнее, чем их принудительная русификация, она ограничилась этим. Лишь столетие спустя русификаторские устремления Екатерины были возобновлены ее потомками на троне, но уже не в такой мягкой форме и без сохранения привилегий, и осуществлены в соответствии с ее намерениями.