По одному вопросу мнение Хомякова в корне расходилось с тем, что хором твердило либеральное земство: Николай Алексеевич не был сторонником введения мелкой земской единицы. Он соглашался, что земское здание «не достроено», что оно нуждается в фундаменте, которым должны стать органы местного самоуправления – волостное земство, в настоящее время отсутствующее. Однако, в отличие от многих своих коллег, он не одобрял всесословный характер подобного учреждения. Либералы радикального направления исходили из необходимости построения единого здания самоуправляющейся России, увенчанного всероссийским представительным собранием и имеющего своим фундаментом сельское и волостное земство. Такой подход подразумевал логично устроенную иерархическую структуру: всесословное уездное земство естественным образом формируется из представителей всесословного волостного, а всесословное губернское – из всесословного уездного и т. д. Это обозначало построение властной вертикали, альтернативной бюрократической иерархии. Иными словами, речь шла о коренной политической реформе, которая предполагала принципиально иную роль земства в системе управления.
Совсем иначе рассуждал Николай Хомяков. Для него земство – институт не политический, а в первую очередь хозяйственный. Соответственно, основная цель реорганизации земства – более точное представительство хозяйственных интересов в органах местного самоуправления, а вовсе не реализация политических амбиций некоторых деятелей. Поэтому в 1903 году он предложил министру внутренних дел В.К. Плеве образовать не мелкую земскую единицу, а крестьянское хозяйственное попечительство.
Для Хомякова земская деятельность не имела ничего общего с политикой, и, следовательно, политический принцип самоуправления народа не мог лечь в основание организации земства. Его структура должна определяться основной стоящей перед ним задачей, насущными хозяйственными вопросами. Земство призвано стать представительством хозяйственных, имущественных интересов, имевших место в данной губернии или уезде. Разговоры о всесословной волости, рассуждал Николай Алексеевич, лишь уводят в сторону от наиболее важного вопроса: крестьянские интересы в земстве в настоящее время не представлены. Дабы разрешить эту проблему, необходимо в принципе изменить способ формирования уездных земских собраний. Они должны формироваться из представителей городов, крупного землевладения и предполагаемых Хомяковым хозяйственных попечительств, объединяющих крестьянские хозяйства. Таким образом, вместо всесословной мелкой земской единицы необходимо ввести сословные, крестьянские хозяйственные попечительства.
Согласно проекту Н.А. Хомякова, хозяйственное попечительство – волостное объединение крестьян, основанное на принципе взаимопомощи. Первая его обязанность – организация семенного дела. Все остальные культурно-экономические мероприятия в деревне как раз вытекают из семенного дела, и с ним можно связать все отрасли крестьянского хозяйства. При этом попечительства будут ведать исключительно экономическими вопросами, тяготы же административного управления с крестьянского населения могут быть сняты. Так, например, выбор старшин следует предоставить земским собраниям; расходы на волостные суды и волостное управление примет на себя казна. Так что, по мнению Хомякова, введение крестьянских хозяйственных попечительств не только поспособствует более эффективному решению многих проблем сельского хозяйства, но и улучшит финансовое положение крестьянства.
«Думаю, что мною предложенная форма представительства от хозяйственных попечительств в корне изменит отношение населения к земским учреждениям и исправит их деятельность», – писал Николай Алексеевич Плеве. Действительно, в данном случае подразумевалась серьезная земская реформа. Причем, по сути дела, речь шла об утверждении сословного начала как одного из основополагающих принципов организации земских учреждений. «Хороший он малый, – писал Шипов о Хомякове, – но все еще не перебродила в нем барская закваска, и не может он хладнокровно и правильно отнестись к бессословной интеллигенции, и в своем проекте о хозяйственном попечительстве, который он, между прочим, подавал Плеве, он проектирует попечительства исключительно крестьянские, чтобы оградить крестьянство от влияния интеллигенции».