После Наполеоновских войн к России было присоединено Царство Польское, которому Александр даровал конституцию 1815 г. Открывая польский Сейм в 1818 г., Александр высказал намерение распространить действие «законно-свободных учреждений» на все страны, находящиеся под его властью. В том же году император поручил Н.Н. Новосильцеву составить новый проект конституции для России.
Проект Новосильцева под названием «Государственная уставная грамота Российской Империи»14 был во многом близок к польской конституции 1815 г., откуда заимствовались большинство статей и даже многие термины. Уставная грамота постановляла, что «государь есть единственный источник всех в империи властей», но «законодательной власти государя содействует государственный Сейм» (т.е. Дума), и «образ действия» державной власти «определяется сею государственною уставною грамотой, жалуемою нами любезным нашим верноподданным на вечные времена». Грамота торжественно объявляет о введении в России народного представительства «отныне навсегда».
Н.Н. Новосильцев
Характерной чертой Новосильцевской грамоты было федеративное устройство. Российское государство разделяется на большие области, так называемые наместничества, каждое из которых состоит из нескольких губерний. В этих областях образуются «сеймы», «рассуждающие» о местных делах и законах и избирающие кандидатов в члены общегосударственного сейма. Из «половинного числа» этих кандидатов формируется – по назначению государя – вторая палата общегосударственного сейма, или «палата земских послов».
Верхнюю палату составляет сенат, состоящий из пожизненных членов по назначению государя.
Общий государственный сейм рассматривает проекты законов, «рассуждает о прибавлении и уменьшении налогов, податей, сборов и всякого рода общественных повинностей» и о составлении общегосударственного бюджета, «равно как и обо всех других предметах, на рассуждение по воле государя ему отсылаемых». Сейм рассматривает наказы избирателей земским послам, делает из них извлечения и представляет их правительству для принятия желательных мер. Подобно плану Сперанского, сеймы наместнических областей собираются каждые 3 года, но, в отличие от него, общегосударственный сейм собирается лишь каждые 5 лет, и функции его скорее законосовещательные, чем законодательные. «Уставная грамота» объявляет:
«Да будет российский народ отныне навсегда иметь народное представительство, оно должно состоять в государственном сейме, составленном из Государя и двух палат. Первую, высшую палату, образует Сенат, а вторую, Посольскую палату, земские послы и депутаты окружных городских обществ».
Избирательными правами пользуются две группы населения. 1) «Дворяне каждого уезда, владеющие собственными недвижимыми имениями, составляют между собою дворянские собрания», или «сеймики», которые избирают «земских послов» в наместнические сеймы.
2) «Окружные городские общества» выбирают от себя депутатов в сеймы, в состав которых входят лица с известным имущественным или образовательным цензом. В их число входят: а) недворяне, владельцы недвижимой собственности в городе и уезде; б) именитые граждане, имеющие университетские аттестаты, художники, архитекторы, банкиры, судовладельцы; в) купцы первых двух гильдий; г) цеховые мастера.
Основные положения «Уставной грамоты» о судебной власти таковы: судьи назначаются государем, но затем пользуются независимостью, действуют по законам. Судья отрешается от должности только за противозаконный поступок. «Уставная грамота» содержит в себе «ручательства», т.е. гарантии прав населения. Свобода вероисповедания, «свобода тиснения» (т.е. печати), неприкосновенность личности и собственности. Статья 81 устанавливает «коренной российский закон: без суда никто да не накажется».
Однако новосильцевской «Уставной грамоте» тоже не суждено было стать основным российским законом. После восстания в Семеновском полку в 1820 г. Александр оставил свои конституционные устремления и грамоту Новосильцева положил под сукно. Во время польского восстания 1830-31 гг. революционное правительство нашло в Варшаве текст новосильцевской грамоты и напечатало его. Когда ген. И.Ф. Паскевич в 1831 г. взял Варшаву, он нашел там текст российской конституции и сообщил о своей находке императору Николаю. Последний был очень встревожен опубликованием революционных экспериментов своего брата, приказал собрать все печатные экземпляры «Уставной грамоты», прислать их в Россию и сжечь.