Под председательством губернатора действует «губернское правление» в составе вице-губернатора, трех советников и асессора, с соответственной канцелярией; при губернском правлении – губернский казначей, губернский архитектор и губернский землемер.
А.Х. Бенкендорф
Губернатору, назначаемому императором, подчиняется «земская полиция»; во главе уездной полиции, так называемого «земского суда», стоит земский исправник и с ним старший, или непременный, заседатель, которые «избираются в сии должности дворянством». Уезд разделяется на участки или станы, в которые «определяются от короны губернским правлением» участковые заседатели или становые пристава; они назначаются «преимущественно из местных, имеющих в той губернии недвижимую собственность дворян». Так называемый «земский суд», т.е. земская полиция, является и судебной инстанцией в маловажных делах, для людей низших сословий. Земский суд «имеет окончательную расправу в делах о краже, мошенничестве и всяком обмане на сумму до 20 руб., учиненных людьми низших состояний, подлежащих телесному наказанию». Дворянство, духовенство, гильдейское купечество и почетные граждане телесному наказанию не подлежали.
В городах начальниками полиции были назначаемые правительством полицеймейстеры и городничие. Судебным делом в губерниях ведали палаты уголовного и гражданского суда, председатели которых, согласно екатерининскому положению о губернских учреждениях 1775 г., назначались правительством, а «заседатели», которые при Николае получили название «советников», избирались дворянством. В 1831 г. дворянству было предоставлено избирать по два кандидата на должности председателей палат, которые затем представлялись Сенату «для поднесения на высочайшее усмотрение». По-видимому, вскоре правительству пришлось усомниться в том, что эти выборные дворянством председатели палат обладают достаточными юридическими познаниями и опытностью. В 1837 г. постановили ввести в палатах должность товарища председателя, причем «назначение из советников товарища председателя предоставлено было усмотрению министра юстиции».
От времен Екатерины до эпохи Великих реформ 60-х годов XIX в. по выборам дворянства заполнялось множество должностей в судебных и административных учреждениях, и отнюдь не всегда для занятия этих должностей находились способные и достойные кандидаты. На это жаловались не только обыватели, но и сам император Николай в указе от 1 января 1832 г:
«Лучшие дворяне или уклонялись от служения, или не участвовали в выборах, или с равнодушием соглашались на избрание людей, не имеющих потребных качеств к исполнению возлагаемой на них обязанности. От сего чиновники по судебной части оказывались нередко не сведущими в законах, по части же полицейской открывались злоупотребления»…
Желая улучшить положение и ввести надлежащий порядок в дворянские выборы, правительство в декабре 1831 г. издало «Положение о порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным». Выборы должны были проводиться на «обыкновенных» дворянских губернских собраниях, которые должны были собираться «через каждые три года»; принимать участие в дворянских собраниях с правом голоса могли лишь потомственные дворяне, которые «имеют, по крайней мере, чин 14-го класса и владеют недвижимым имуществом в губернии (остальные могут присутствовать без права голоса). Правом избирать в должности пользуется лишь дворянин, имеющий не менее 100 душ крестьян мужского пола, живущих на его земле, или не менее Зтыс. десятин незаселенной земли. Имеющие не менее 5 душ или 150 десятин незаселенной земли принимают участие в выборах через уполномоченных (по одному на каждый полный ценз). Избираемые в должности (кроме должности предводителей) могут быть и дворяне, не имеющие полного ценза.
Губернский предводитель дворянства и председатели судебных палат утверждаются в должности императором, «все прочие избираемые дворянством чиновники утверждаются начальником губернии». «Избираемые дворянством чиновники» включаются в общую чиновную иерархию, носят установленные форменные мундиры, награждаются за службу чинами и орденами. Таким образом, правительство хотело, с одной стороны, использовать помещиков как «полицмейстеров» в отношении их крепостных (по выражению, приписываемому Николаю I), а с другой – стремилось всех мало-мальски годных дворян привлечь на службу и нарядить в чиновничьи мундиры. Николаевские дворяне, со своей стороны, охотно облачались в эти мундиры. Некоторые, по-видимому, больше интересовались мундиром и жалованьем, чем службой, о чем свидетельствует сенатский указ от 16 февраля 1844 г.: