В Лиссабоне произошло перераспределение ответственности от наднациональных структур ЕС в пользу межправительственных. Это сохранило процедурный «демократизм», но явно не способствовало эффективности и скорости принятия решений. Ситуацию призвано исправить изменение институциональной логики – принятие ключевых решений по-прежнему будет делом межправительственного консенсуса и решаться голосованием, но наднациональные структуры получат больше контролирующих функций. В силу того, что произвести перераспределение полномочий в пользу Комиссии ЕС или Европейского парламента практически невозможно, дилемма может быть разрешена посредством создания новых специализированных микроинститутов, наднациональных по своей сути.
В 2011 году в ЕС уже была проведена масштабная реформа финансового регулирования – тогда были созданы наднациональные органы по надзору над банковской и страховой отраслями, а также над рынками ценных бумаг. В энергетике, с целью реализации задач «третьего энергопакета» ЕС по либерализации рынков электроэнергии и газа, в том же 2011 году была создана новая организация ACER (Агентство сотрудничества энергетических регуляторов). В 2014 году была создана ERGA (Европейская группа регулирующих органов аудиовизуальных медиасервисов), призванная способствовать согласованности национальных регуляторов, но имеющая большой потенциал для вмешательства в работу СМИ благодаря возможности применения санкций. На фоне продолжающегося экономического кризиса практика создания новых европейских регуляторов и наделения их полномочиями контроля над национальными регуляторами может быть распространена на многие сферы, а сами регуляторы, обретя необходимый вес, могут приобрести статус весомых наднациональных институтов ЕС и стать серьезными инструментами диктата лидеров ЕС.
Можно ожидать активизации судебной системы ЕС и расширения числа специализированных трибуналов. В ряде случаев европейские суды уже принимают решения, предполагающие серьезные политические или экономические последствия. Достаточно вспомнить оспаривание санкций ЕС российскими компаниями в Европейском суде общей юрисдикции, постановление об исключении ХАМАС из списка террористических организаций, снятие санкций с Ахмеда Каддафа ад-Дама (двоюродного брата свергнутого ливийского лидера) и т. д. Логика развития судебной системы ЕС состоит на данном этапе в том, что в ближайшей перспективе она должна стать подлинной властью и компенсировать слабость европейского объединения, переживающего постоянное сопротивление национальных правительств и находящегося в постоянном поиске консенсуса.
Точно так же слабости ЕС должны быть компенсированы изменениями, начатыми в Европейской комиссии. Помимо опытного Ж. К. Юнкера, в состав комиссии в 2014 году вошли политические тяжеловесы со всей Европы – каждая страна представлена в организации одним представителем. Роль еврокомиссаров заключается не в лоббировании национальных интересов, а в курировании вверенных им отраслей. Европейская комиссия давно пыталась отойти от практики компромиссов при распределении постов, и теперь решающее слово при назначении было якобы за самим Юнкером. Вероятно, отчасти это так и есть, но и «портфельный» торг неизбежен в ситуации, когда само назначение главы Европейской комиссии было результатом активного лоббирования со стороны Германии.
Действия Европейской комиссии зачастую мотивированы традиционной бюрократической логикой расширения своих полномочий для усиления собственного влияния[9]. Но есть и достаточно серьезная тенденция, заключающаяся в попытке компенсировать внутреннюю несогласованность ЕС жестким регулированием и возможностью применения санкций. Это порождает демократический дефицит, который, однако, воспринимается в ряде европейских столиц как неизбежное зло.
Несмотря на активное развитие наднациональных институтов, в некоторых вопросах по-прежнему важны демократизм и солидарность. В 2014 году главы государств и правительств Европейского союза впервые в истории приняли решение о подготовке единого плана развития на ближайшие годы – своего рода правительственной программы ЕС. Документ, объединяющий пожелания 28 глав государств и правительств Евросоюза, получил название «Стратегический план сообщества во время перемен». Его составители отдают себе отчет в том, что доверие граждан к ЕС строится на реальном претворении в жизнь принятых решений. Этот документ пытался сочетать стремление Германии к более эффективному управлению и координации экономической политики, призывы Франции и Италии к большей солидарности с польскими и британскими лозунгами о большей открытости в отношении стран, не входящих в зону евро. «Стратегический план» предусматривает поддержку заключения соглашения о свободной торговле с США, содействие экономическому росту, повышение конкурентоспособности объединения, создание единого энергетического союза и проведение более согласованной внешней политики. В качестве вызова в документе упоминается рост миграционных потоков.
9