Ситуация в местных органах власти была в равной степени неудовлетворительной. Ключевой фигурой в губерниях был губернатор, который являлся одновременно и представителем царя, и местным агентом Министерства внутренних дел. Он управлял губернией как своей вотчиной, включая полицию, однако при этом имел право вмешиваться в другие сферы жизни подопечной территории и председательствовал на всех комитетах, которые координировали их деятельность{43}.
Ступенькой ниже находились многочисленные уезды, всеми делами в которых аналогичным образом заправляли местные предводители дворянства. Это был совершенно другой политический тип. Предводитель дворянства отвечал за все происходящее на подопечной территории и одновременно являлся председателем уездного земского собрания. Будучи избранным членами местного дворянского собрания, он не получал за свою работу жалованья, хотя выполнение непосредственных обязанностей требовало от него много сил и времени. В его распоряжении не было и надлежащего административного штата сотрудников, на которых можно было бы переложить часть рутинной работы. Именно поэтому многое зависело от способностей, энергии и сознательности того или иного обладателя этой ответственной должности.
Еще ниже по служебной лестнице находился земский начальник, ответственный за состояние дел в нескольких волостях. Он назначался из числа местного дворянства и пользовался фактически неограниченной властью над крестьянскими общинами на подведомственной ему территории. К примеру, он мог наложить вето на любые их решения, оспорить их персональные назначения и пересмотреть решения их судов. И если он совершенно очевидно превышал свои полномочия, крестьяне практически не имели никакой возможности оспорить его решения. Как отмечал в своих мемуарах один из земских начальников, «Земский начальник в своем участке — все». Таким образом, он был самым низшим и по-своему самым влиятельным звеном в разветвленной системе самодержавной власти{44}.
На уровне губерний и уездов, как мы уже видели, тоже существовали соответствующие выборные органы власти, включая земства. Однако разграничение их функций и их отношения с вышестоящими органами были настолько несовершенными и двусмысленными, что прочная и надежная система ответственности у них так и не выработалась. Прежде всего у земств не было четко ограниченных полномочий. Они не отчитывались перед каким бы то ни было правительственным органом и при этом не имели юридической власти над волостями.
Все эти разнообразные институты выросли в специфических условиях и для выполнения специфических проблем в определенный период времени, но они так никогда и не соединились в единую систему государственной власти. Поэтому любой человек, пытавшийся решить ту или иную проблему, в первую очередь должен был найти нужного чиновника в ведомстве губернатора, министерства или при дворе императора. Только личное покровительство или персональная протекция могли помочь прорваться сквозь хитросплетения многочисленных органов власти. Воспоминания министров и других общественных деятелей того времени полны конкретных примеров возникавших при этом интриг{45}.
Октябрьский манифест внес дополнительную путаницу в эту и без того запутанную систему. Основные законы от 1906 г. именовали императора «самодержец», но при этом опускали прилагательное «неограниченный», что раньше всегда сопутствовало этому титулу. Жителям страны были обещаны гражданские права, и новый представительный орган под названием Государственная дума получил весьма существенные возможности для законотворческой деятельности, включая право вето при принятии неугодных законов, а также возможность контролировать деятельность правительства и всех его высших чиновников.
С другой стороны, император продолжал удерживать в своих руках значительную власть. Он назначал половину членов Государственного Совета — верхней палаты законодательного органа, он по-прежнему назначал членов правительства и имел право распустить Государственную думу и Государственный Совет. Кроме того, он имел право издавать чрезвычайные законы в перерывах между сессиями Думы и Государственного Совета, хотя и должен был представлять их на утверждение вышеуказанных органов после возобновления их работы.