По мере умножения террористических актов (причем на удивление большая их часть оказывалась успешной, поскольку система охраны правительственных чиновников была самой примитивной) власти приходили в состояние, близкое к панике. Хотя действительное число террористов в каждый данный момент было совсем невелико (так называемый Исполнительный Комитет Народной Воли, включавший в себя все боевые силы организации, насчитывал около тридцати членов), такова уж психология авторитарного режима, что он склонен реагировать на прямой вызов куда более энергично, чем надобно. Такой режим в каком-то смысле подобен коммерческому банку, а его власть уподобляется форме кредита. Банк держит наготове лишь небольшую часть вверенного ему вкладчиками капитала, чтобы платить по текущим счетам, а остальное пускает в оборот. Даже вкладчики, знающие об этой практике, ничего против нее не имеют до тех пор, пока есть уверенность, что, когда бы они ни обратились в банк, свое они получат. Но стоит только банку не оплатить хотя бы один чек, как доверие к нему мигом рушится, клиенты валят толпой и требуют свои вклады. В результате банк терпит крах и вынужден отсрочивать платежи. Точно так же авторитарное государство добивается всеобщей покорности не потому, что у него хватает сил, чтобы поднять все брошенные ему перчатки, но потому, что у него их достаточно, чтобы поднять те, которых он ждет. Отсутствие решительных действий с его стороны приводит к потере престижа, вызов следует за вызовом и в результате ведет, так сказать, к политическому краху, известному под именем революции.
В своем стремлении ответить на угрозу, которую представляли собой террористы, царское правительство явно перестаралось. Где открыто, где тайно, оно взялось за введение контрмер, которые в своей совокупности замечательно предвосхитили современное полицейское государство и даже содержали в себе ростки тоталитаризма. Между 1878 и 1881 гг. в России был заложен юридический и организационный фундамент бюрократическо-полицейского режима с тоталитарными обертонами, который пребывает в целости и сохранности до сего времени.
Можно с уверенностью утверждать, что корни современного тоталитаризма следует искать скорее здесь, чем в идеях Руссо, Гегеля или Маркса. Ибо, хотя идеи безусловно могут породить новые идеи, они приводят к организационным переменам лишь если падут на почву, готовую их принять.
В ответ на террор царское правительство первоначально обратилось за содействием к армии. 4 августа 1878 г. среди бела дня Сергей Михайлович Кравчинский (Степняк) ударил ножом и убил шефа жандармов Мезенцова на одной из петербургский улиц. Через пять дней правительство издало «временное» распоряжение — одно из многих, которым суждено быть стать постоянными, согласно которому дела о вооруженном сопротивлении правительственным органам и нападениях на государственных чиновников при исполнении теми служебных обязанностей впредь должны были передаваться военно-полевому суду и судиться по законам военного времени. Приговоры нуждались лишь в утверждении командира соответствующего военного округа. Таким образом, когда речь шла о терроре, правительство начинало рассматривать Россию как оккупированную вражескую территорию. Еще дальше шел не опубликованный и по сей день секретный циркуляр от 1 сентября 1878 г., перечислявший строгие превентивные меры [Он суммируется на основе архивных материалов в П. А. Зайончковскнй, Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов, М., 1964, стр. 76-7] и уполномачивавший членов жандармского корпуса, а в их отсутствие и чинов полиции, задерживать и даже административно ссылать любое лицо, подозреваемое в политических преступлениях. Для того, чтобы сослать кого-либо в соответствии с этими инструкциями, жандармерия и полиция нуждалась лишь в одобрении Министра Внутренних Дел или шефа жандармов; не было необходимости испрашивать санкцию прокурора. Циркуляр от 1 сентября во многих отношениях явился важным шагом на пути к созданию полицейского режима. До того времени, чтобы подвергнуться ссылке, гражданин России должен был совершить какое-то деяние (в эту категорию включались устные и письменные высказывания). Теперь же, чтобы удостоиться такой участи, ему достаточно было лишь возбудить подозрение. Эта мера явилась вторым столпом полицейского государства; первый был утвержден в 1845 г., когда занятие частного лица политической деятельностью было объявлено уголовным преступлением. Ныне же это лицо считалось преступником даже если только создалось впечатление, что оно занимается такой деятельностью. Все это означало внесение профилактического элемента, являющегося кардинально важным для надежного функционирования любого полицейского государства. Во-вторых, наделение бюрократии и полиции широкими полномочиями приговаривать граждан России к ссылке повлекло за собой сужение полномочий монарха. Это была первая из принятых в этот критический период мер, которые (естественно, без всякого умысла) передавали прерогативы, ранее принадлежавшие исключительно монарху, его подчиненным. И, наконец, предоставление чиновникам права использования судебной власти без консультации с прокурором ознаменовало начало перемещения юридических полномочий от Министерства Юстиции к Министерству Внутренних Дел.
Эти чрезвычайные меры не остановили террористов. В апреле 1879 г. было совершено очередное покушение на жизнь царя, после чего правительство назначило в несколько главнейших городов империи «Временных генерал-губернаторов», наделив их чрезвычайными полномочиями, распространяющимися на прилегающие провинции. Эти управители, обычно взятые из армии, получили власть предавать военному суду и административно высылать не только лиц, заподозренных в вынашивании умысла против правительства и его чиновников, но и тех, кто, как считалось, были настроены против «общественного спокойствия». Таким образом, корона передавала своим подчиненным еще одну часть своих полномочий. В начале 1880 г. переодетый плотником С. Н. Халтурин сумел пронести в Зимний дворец большое количество взрывчатки, которую он подорвал 5 февраля под царской столовой. Только поздний приезд царя спас его от того, чтобы быть разорванным на куски. То, что террористы сумели пробраться в самый императорский дворец, показало вне всякого сомнения, насколько недостаточны были принятые меры охраны. Действительно, Третье Отделение было слишком мало, скудно финансировалось и работало до смешного плохо. В августе 1880 г. штат его насчитывал всего 72 служащих, и даже из них не все были заняты политическим сыском. Немалая часть скудного бюджета расходовалась на контрпропаганду. В вопросе о том, кто чем занимается, царила полная неразбериха, когда речь шла об охране государственной безопасности. Корпус жандармов подчинялся Третьему Отделению, входившему в состав императорской канцелярии, однако свои военные функции он исполнял под началом военного министерства; обычная же полиция руководилась Министерством Внутренних Дел.
Вследствие этого в августе 1880 г. по рекомендации генерала Лорис-Меликова Третье Отделение было вообще ликвидировано и заменено центральной политической полицией, сперва именовавшейся Департаментом государственной полиции, а с 1883 г.— просто Департаментом Полиции. Административно новое ведомство входило в состав Министерства Внутренних Дел, которое отныне стало главным стражем государственной безопасности в России. Список обязанностей нового Департамента был замечательно обширен. Департамент должен был печься об охране общественной безопасности и порядка и пресечении государственных преступлений. В дополнение к сему на него возлагалась ответственность за охрану государственной границы, выдачу паспортов, надзор за проживающими в России иностранцами и евреями, а также кабаками, противопожарными инструментами и взрывчатыми веществами. Он также имел широкие полномочия «по утверждению уставов разных обществ и клубов и разрешению публичных лекций, чтений, выставок и съездов.» [Свод Законов Российской Империи, т. I, ч. I. кн. V. СПб.. 1892, стр. 10. Статья 362]. Департамент был разбит на несколько отделов, один из которых занимался «тайными» делами, т. е. политическим сыском. Под началом Департамента находились три жандармские дивизии со штабами в Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве, а также целый ряд специализированных подразделений. Штат его оставался небольшим: в 1895 г. Департамент Полиции имел 161 постоянного служащего, а численность жандармского корпуса продолжала составлять менее 10 тыс. человек. В 1883 г., однако, полиция, насчитывавшая около 100 тыс. чинов, получила приказ всячески содействовать жандармерии, что резко увеличило личный состав последней. Министр Внутренних Дел был по должности шефом жандармов, но в действительности руководство ими осуществлял один из его заместителей, именовавшийся Директором Департамента Полиции и Командиром Корпуса жандармов. 9 июня 1881 г. был издан приказ, по которому жандармерия выходила из-под начала губернаторов и генерал-губернаторов и должна была подчиняться исключительно шефу полиции. Эта мера ставила жандармский корпус вне обычного административного аппарата и давала ему возможность жить по своим собственным законам. Департамент Полиции и Корпус жандармов продолжали заниматься исключительно политическими преступлениями, и когда их члены нападали на след уголовного правонарушения, они передавали дело полиции. Раз в год шеф жандармов представлял императору отчет о кампаниях, проведенных его ведомством против подрывных элементов, читавшийся, как военная сводка.