Несмотря на то что Екатерина II отводила в своем «Наказе» решающую роль дворянству, она писала о том, что равных гражданских прав заслуживают все сословия, и даже о наказании жестоких мучителей крестьян. Екатерина II даже писала о необходимости смягчения наказания преступникам, а смертную казнь допускала лишь в случае серьезнейших нарушений закона.
Императрица не настаивала на дословном исполнении своего «Наказа», но требовала, чтобы после внесения Комиссией в него соответствующих исправлений, он был принят к исполнению.
Как уже говорилось, решающая роль отводилась в «Наказе» дворянству. Это не помешало его представителям вычеркнуть из «Наказа» то немногое, что относилось к защите интересов крестьянства.
И если из первоначального варианта екатерининского «Наказа» можно было видеть, что императрица задумывалась об отмене крепостного права, то после возражения известных русских просветителей, среди которых были А.П. Сумароков, Г.Р. Державин, княгиня Е.Р. Дашкова, она оставила свои намерения.
К началу заседания Комиссии каждый депутат должен был приехать с одним или несколькими наказами своих избирателей. Но большинство наказов дворянских депутатов являлось требованиями местного характера, а некоторые вообще говорили, что их избиратели всем довольны.
Большую часть наказов привезли крестьянские депутаты, и потому крестьянский вопрос не мог не стать основным из обсуждаемых на Комиссии.
Летом 1767 г. в Москве начала свою работу Уложенная комиссия, маршалом которой был избран А.И. Бибиков.
В своих выступлениях представители самых различных сословий ссылались на «Наказ» Екатерины II, отстаивая на его положениях справедливость своих требований.
На одном из первых заседаний у депутатов возникла мысль о поднесении императрице титула великой и премудрой матери отечества. Но Екатерина II отказалась, заявив, что великая ли она императрица оставляет судить потомкам, премудрым является лишь один Бог, а матерью отечества она и без того является для всех своих подданных. Бибикову она велела передать депутатам свое пожелание заниматься рассмотрением законов, а не «делать анатомию ее качеств».
Интересы дворянства на заседаниях Комиссии отстаивал депутат от ярославских дворян князь М.М. Щербатов. Он был одним из представителей наиболее древних дворянских родов и требовал восстановления их прав в противовес тем дворянам, которые вошли в это сословие путем несения службы во времена Петра I. Но другие дворяне, возражая, говорили, что представителей одних знатных фамилий не хватит для занятия всех военных и государственных должностей в России. Сама императрица уже понимала всю нелепость вопроса о знатной породе и в конце концов решила его в пользу «нового дворянства».
Проиграв в вопросе о «знатной породе», дворянство принялось говорить о предоставлении ему особых прав на участие в коммерческой деятельности. Наиболее активным проповедником интересов дворянства по-прежнему являлся Щербатов.
В свою очередь, купечество требовало расширения своих гильдейских прав и ограждения их от конкуренции торгующих дворян.
Правительство Екатерины II тщательно изучало депутатские наказы, записи выступлений, делало выводы о положении дел в империи. Это признала и сама императрица.
Но начиная с конца лета 1768 г. заседания Комиссии проводились все реже и реже. 18 декабря 1768 г. А.И. Бибиков объявил, что императрица по случаю начавшейся войны с Турцией повелела, чтобы депутаты-офицеры отправились в действующую армию, а на их места в губерниях были избраны новые депутаты, для чего всем надлежит разъехаться по своим уездам. Роспуск Комиссии носил временный характер.
Правительство Екатерины II добилось своих целей. Императрица убедилась, что основная часть депутатов не собирается покушаться на права самодержавной власти и не способна к кропотливой законодательной работе. В свою очередь, Екатерина II могла использовать собранный материал для разработки будущих законов.
Но основным вопросом на заседаниях Комиссии был крестьянский. Многие помещики жаловались на непослушание и бегство своих крестьян, требовали принять к ним особые меры. Но некоторые, прежде всего депутат козловского дворянства поручик артиллерии Г. Коробьин в представленной записке доказывал необходимость предоставления крестьянам права на владение недвижимой собственностью и регламентирования их повинностей. Несмотря на то что мнение Коробьина встретило резкие возражения представителей дворянства и упреки в незнании им дела, при выборах в члены Комиссии, проходивших путем тайного голосования, он получил большинство голосов.