После административной реформы 1708 года Россия была разделена на 8 губерний и 39 провинций, которыми управляли губернаторы и воеводы. Идея реформы заключалась в том, чтобы приблизить органы управления к населению и переложить все государственные сборы на губернии. Наряду с этим правительство Петра хотело удовлетворять потребности армии в продовольствии и фураже за счет местных средств. В этих целях в 1710 году была проведена подворная перепись и установлена табель с расписанием дворового числа на доли, в соответствии с табелью все доходы, получаемые с губернии, были разделены на содержание армейских и гарнизонных полков, флота, посольской канцелярии и артиллерии. Каждая доля составляла округ, имеющий примерно 5536 тяглых дворов. При этом доля заменила собой уезды[339].
Перепись показала серьезное неблагополучие в составе и размещении податного населения. Оказалось, что податное население в стране уменьшилось на 20 процентов, а в северных губерниях — на 40. Переписные книги указывают на причины этой убыли. Убыль податного населения произошла вследствие мобилизации в армию или взятия в мастеровые — 4 процента, бежало — 7 процентов, умерло — 6 процентов, кроме того, убыло по разным другим причинам — 3 процента[340].
После переписи правительство намеревалось разрешить вопрос о квартировании войск. В этих целях губернии разделялись на округа (дистрикты), величина которых определялась типом полка (пехотным или кавалерийским). На содержание пехотного полка, например, затрачивалось 16 200 руб. в год. Следовательно, данный дистрикт должен был иметь 21 892 ревизские души (исходя из установленной цифры налога по 74 коп. с души). На содержание драгунского полка требовалось 47 945 руб. Значит, в дистрикте должно находиться 60 797 душ[341]. Центром дистрикта был полковой штаб, для которого сооружался полковой двор. Солдаты же расселялись по деревням. Позднее полковые дворы превратились в административные центры: они учитывали средства, осуществляли полицейские функции и даже вели судебные дела. Сбор средств проводили выборные земские комиссары. В соответствии с этим в 1711 году и была произведена «раскладка полков по губерниям»[342]. Правительство обязало губернаторов изыскивать средства для содержания полков. Узнав об этом, губернаторы сообщили, что они не могут принять полки на снабжение до тех пор, пока не будут определены расчетные основы для взыскания податей с населения. Это надо было сделать срочно, так как указ 1712 года предлагал губернаторам «всякие к мундирному делу и военные и артиллерийские припасы, также провиант, вино и иное, когда что к его государевым делам понадобится, подряжать самим»[343]. Этот указ освобождал полки от сбора средств, и теперь они все свое время могли употреблять на строевую и полевую подготовку.
Но в самой системе сбора средств были большие непорядки, и Сенат дал указание собирать подати «со всех губерний и с доль дворового числа по переписным книгам 1678 года»[344]. Одновременно было предложено собирать налоги натурой, как и в прошлое время. Но выполнить указ Сената губернаторы не могли, так как за 25 лет произошли большие изменения в составе податного населения, число дворов резко сократилось, Снова со всей остротой встал вопрос о новой всероссийской переписи. В 1715–1717 гг. была проведена Ландратская перепись, но она не разрешила вопроса о системе обложения. В это время возникла мысль о переходе к подушной подати. Этот вопрос поднимали Посошков, Филиппов, Нестеров, Орлов и другие, а вице-губернатор Азовской губернии Колычев «для управления людей и всенародной лучшей пользы» стал собирать подати «с числа людей, а не с дворов».
В 1717 году Петр предложил Сенату подсчитать, во сколько обойдется содержание одного солдата и как лучше получать подати, подушно или со дворов. Но Сенат не мог дать точных данных. Что касается лиц, подлежащих податному обложению, то Сенат ориентировочно сообщил сумму налога — 98 коп. с души. Это значительно превышало существовавшие подати. В связи с этим 26 ноября 1718 года был дан именной указ «О введении ревизии и о распределении содержания войска по числу ревизских душ». Петр потребовал от Сената: «взять сказки у всех (дать на год сроку)… сколько у кого, в которой деревне душ мужского пола», расписать на число податных душ солдат рядовых. «Учинить на каждый полк два комиссара, одного полкового, другого от земли. Земской должен на уреченные сроки собирать с крестьян деньги и отдавать полковому комиссару при всех офицерах»[345].
341
Размер жалованья: денежного был установлен для пехотного солдата 10 р. 98 коп., драгуна — 12 руб. в год; хлебного полосмины муки и четверик круп в месяц. При пребывании войск за пределами России солдат дополнительно получал порцион.