Вообще в устройстве областного управления Новгородской земли заметен решительный перевес центробежных сил, парализовавших действие политического центра.
Противоречия политического строя. Я сказал, что устройство Новгородской земли в удельные века было дальнейшим развитием основ, лежавших в общественном быту старших городов Киевской Руси; только это развитие осложнялось местными условиями. Там и здесь встречаем ту же двойственность власти — веча и князя — и те же договорные отношения между ними. Но в Новгороде эти отношения разработаны и определены подробнее, отлиты в стереотипные формулы письменного договора, управление расчленено и сплелось в сложную, даже запутанную сеть учреждений, и все это, и отношения, и учреждения, направлено в одну сторону, против князя; без которого, однако, вольный город не мог обойтись. Князь должен был стоять около Новгорода, служа ему, а не во главе его, правя им. Он для Новгорода или наемник, или враг; в случае вражды к нему, как к враждебной державе, посылали с веча на Городище ультиматум, грамоту, «исписавше всю вину его», с заключением: «поеди от нас, а мы собе князя промыслим». Но так как князь в Новгороде был единственной централизующей силой, которая могла объединить и направить сословные и местные интересы к общей цели, то ослабление его власти помогало накопиться в общественном быту Новгорода обильному запасу противоречий и условий раздора. Жизненные стихии Новгородской земли сложились в такое сочетание, которое сделало из нее обширный набор крупных и мелких местных миров, устроившихся по образцу центра, с большей или меньшей долей уступленной или присвоенной державности, — набор, неустойчивый внутри и только механически сжатый внешними опасностями. Нужна была внутренняя нравственная сила, чтобы сообщить земле некоторую прочность. Такой силы будем искать в общественном составе Новгорода.
Состав общества. Новгородская Судная грамота, в которой можно видеть завершительное дело новгородской юридической мысли, в первой статье своей о суде церковном ставит как бы общее правило: «судите всех равно, как боярина, так и житьего, так и молодчего человека»; по договору с Казимиром литовским это правило обязательно и для совместного суда посадника и наместника. Можно подумать, что в этой формуле равенства всех состояний перед законом выразилось вековое развитие новгородского общества в демократическом направлении. В таком случае Новгород надобно признать непохожим на его сверстников, на старшие волостные города Киевской Руси, в которых общественный быт отличался аристократическим, патрицианским характером.
В составе новгородского общества надобно различать классы городские и сельские. Население Новгорода Великого состояло из бояр, житьих людей, купцов и черных людей.
Происхождение боярства. Во главе новгородского общества стояло боярство. Мы знаем, что в других областях Русской земли боярство создавалось вольной службою князю. В Новгороде князь со своей дружиной был сторонней, пришлой силой, не входившей органически в состав местного общества. Каким же образом могло возникнуть боярство в Новгороде, когда здесь не было самого корня, из которого вырастал этот класс в других областях Руси? Отвечая на этот вопрос, надо припомнить, что еще до князей старшие города на Руси управлялись военной старшиной, выходившей из местной промышленной знати. Новгородское боярство образовалось из такого же класса. В других областях Руси с появлением князей городская военно-промышленная знать была вытеснена из управления княжеской дружиной. По разным обстоятельствам в Новгороде эта знать не утратила своего правительственного значения и при князьях.
Уже в XI в. князья, правившие Новгородом, назначали на местные правительственные должности людей из местного же общества. Таким образом, новгородская администрация по личному составу своему стала туземной еще прежде, чем сделалась выборной. Посредством таких назначений из княжеских сановников туземного происхождения к началу XII в. в Новгороде и сложился влиятельный класс, или круг, знатных фамилий, имевший двоякое руководящее значение в местном обществе: члены его занимали правительственные должности в городе по назначению князя, а в столкновениях последнего с городом этот класс становился во главе горожан против князя. Занимая по назначению князя должности, которые в других областях давались княжеским боярам, и новгородская знать усвоила себе значение и звание бояр. Князь Всеволод в данном им Новгороду церковном уставе (1135 г.) прямо называет новгородских сотских «своими мужами», а княжи мужи — бояре.