Какие же дела решал Земский собор? Собор 1613 года, избравший на царство Михаила Федоровича, покончив с этим делом, то есть с избранием царя, стал принимать меры против мятежников, заботился об устройстве царского двора, разграбленного поляками и русскими, отбирал дворцовые земли от тех, кто неправильно завладел ими во время смуты, собирал запасы для дворца, принимал меры для пополнения казны, заботился о сборе податей и недоимок, назначал сбор «пятой деньги», то есть сбор 120 рублей с сохи (соха была крупной искусственной податной единицей, и 120 рублей — колоссальные деньги по тому времени, составляют по нашему счету около полутора тысяч рублей). Собор 1616 года, который продолжался и в 1617 и 1618 годах, издал целый ряд мер: сделал постановления о сборе денег, о мерах защиты против Владислава, о местничестве и пр. Новый собор 1619 года решал вопрос о новой описи государства, о прикреплении посадских людей к тяглу, об учреждении наместников для разбора жалоб на сильных людей и т. п. Собор 1620–1621 годов занимался делами текущего законодательства, решал вопрос о заключении союза с турками, шведами и татарами против Польши; собор 1623 года решил вопрос о войне с Польшей; соборы 1632, 1633 и 1634 годов издали распоряжения и определили экстренный сбор налогов на средства для войны (пятую деньгу); собор 1636 года заботился о защите государства от набегов крымских татар; наконец, в 1642 году выборные обсуждали вопрос о том, принять ли от казаков Азов и воевать ли с турками, и если воевать, то откуда взять Для этого денег. Вообще правительство царя Михаила все важные вопросы государственного управления решало на Земских соборах и все важные меры принимало при моральной поддержке и содействии Великого Земского совета. Какое же значение имели соборы в этом сотрудничестве?
Юридически Земский собор был совещательным учреждением, но фактически значение его этим не исчерпывалось.
Порядок обсуждения дел на Земском соборе не был определен с точностью. Собор не имел никакого регламента для своих занятий. Обыкновенно дело происходило так: выборные люди собирались в Грановитую палату или «залу ответа», где принимали иностранных послов, и им читали «письмо», правительственное предложение или проект, заранее обсужденный царем с Боярской думой, а иногда и с освященным собором, так что было уже намечено известное решение, которое и предлагалось выборным людям. Выборные, ознакомившись с правительственным предложением и «накрепко помыслив», должны были подать свои мнения государю тоже на «письме». При обсуждении того или другого вопроса, как всегда бывает в неорганизованном собрании, собор делился на группы, и каждая группа вырабатывала отдельное мнение. Иногда эти группы состояли из людей одного чина: например, иногда все посадские сходились вместе на соборе и вырабатывали общее письменное мнение; иногда сочетались люди разных чинов, но земляки, то есть выборные одной какой-либо местности, например, чебоксарцы посадские и слободские; иногда группы составлялись из людей, которые случайно оказались одного мнения; бывали и отдельные лица, которые, как бы мы теперь сказали, оставались при особом мнении. Письменные заявления отдельных групп подавались «наверх» царю и боярам. Там мнения поданных сводились, обрабатывались, обобщались, иногда чисто механически, так что мы можем читать в акте Земского собора, например, что те-то написали то-то, а такой-то написал то-то и то-то и т. д., а потом делается общий вывод, но общий вывод делал царь, так что эти мнения имели лишь совещательное значение. Однако обыкновенно, несмотря на неорганизованность, на отсутствие правильной подачи голосов на Земском соборе, он все-таки составлял хор и пел в унисон, может быть потому, что сама жизнь держала камертон и давала направление голосам. Благодаря этому в суждениях и мнениях отдельных групп и выделялось нечто общее, как приговор всей земли. Из этого видно, что Смутное время внесло в правительственный механизм Московского государства сильное подпорное колесо, вопреки утверждению Костомарова. На деле оказалось не так. Земский, собор, который прежде созывался редко, теперь заседал почти постоянно, и хотя с внешней формальной стороны был учреждением совещательным, внутреннее моральное значение его было очень велико. Государь сам признавал это значение Земского собора и считался с ним. Это была, можно сказать, неписаная конституция. Неправильность утверждения Костомарова обнаруживается еще яснее, если познакомиться с изменениями, которые произошли после смуты не только в центральном, но и в местном управлении. В областях и уездах до Грозного сидели кормленщики: наместники и волостели. При Иване Грозном наместники и волостели были отменены и заменены выборными земскими властями, излюбленными головами, земскими старостами и целовальниками. Во главе этих выборных властей был поставлен излюбленный голова или земский староста, его помощниками являлись земский дьяк и лучшие выборные люди — целовальники, то есть присяжные, которые целовали крест. Кое-где были введены также особые выборные для суда и экзекуции над профессиональными ворами и убийцами — губные головы или старосты с губными целовальниками и дьяками. Полицейские обязанности исполняли сотские и десятские. Земский староста с целовальниками творил суд в пределах своего мира, собирал подати и отправлял их в Москву.
Эти выборные власти не судили тяглых посадских и крестьян, что же касается служилых людей, то они не судились общим судом даже и при наместниках и волостелях, а имели особые «несудимые» грамоты, по которым суда и управы на них нужно было искать у самого великого князя. В летописи находим выражение «А сужу их аз» (великий князь или царь). Дело обыкновенно обстояло так, что на них ездили бить челом в Москву, и там с этой целью было учреждено два приказа: Московский и Владимирский. Так продолжалось до «Расстригина прихода», то есть до появления самозванца, до Смутного времени. В Смутное время явилась нужда иметь на местах сильную военную власть, которая могла бы защищать население от воров и лихих людей. Это почувствовало прежде всего само население и сделало попытку создать такую сильную власть. Далее, требовался глава, командир этой вооруженной силы. Земские старосты с целовальниками, конечно, не подходили для этой роли. И вот в 1609 году жители Устюжны Железноводской (теперь город Вологодской губернии — Устюг) собрались всем городом и выбрали себе воеводу. Потребность в сильной военной власти на местах не исчезла и с избранием на царство Михаила Федоровича. Смута долго давала себя чувствовать в виде оставшихся после великой разрухи анархических привычек населения, неповиновения властям и нежелания платить государственные повинности, в виде многочисленных шаек воров и разбойников, бродивших по стране. Центральное правительство должно было почувствовать нужду в местных органах с сильной сосредоточенной властью. Такой властью и явился воевода, который сосредоточил в своих руках полномочия военные, политические, финансовые и судебные. Он был, если можно так сказать, генерал-губернатором в уезде. С самого начала воеводы явились органами государственного управления и заботились об удовлетворении государственных потребностей. Правительство настоятельно подчеркивало ту мысль, что воеводы — не кормленщики. Посылая, например, воеводу в Бежецкий Верх, правительство писало населению, чтобы оно воеводам кормов не давало и этим себе убытков не чинило. Откуда же воевода получал содержание? Они должны были получать жалованье из центральных учреждений — приказов, которые назывались четвертями. Так, были Галицкая, Новгородская, Костромская и другие четверти. Туда крестьянское население посылало оброки взамен кормов. Итак, воевода получал жалованье из приказов, однако прежние привычки и в среде самой власти, и в населении были еще очень сильны. Население само стало приносить воеводам подарки, и обе стороны (то есть население и воевода) считали это вполне естественным.
Таким образом, если население теперь и не кормило воеводу, то во всяком случае «прикармливало» его. Но главной целью власти теперь все-таки стало не кормление, а обслуживание интересов населения. Воевода не один правил уездом. В больших городах (как, например, в Астрахани, Пскове) было по несколько воевод с товарищами. В маленьких городах товарищами или помощниками воеводы были дьяки и подьячие. Из воевод, дьяков и товарищей воеводы составлялась в уездном городе воеводская или приказная изба. Иногда эта изба разделялась на столы. Круг ведомства воевод определялся особыми наказами. Наказы эти очень различны по своей форме. Для каждого города обыкновенно устанавливалась особая форма наказов, которая повторялась с некоторыми добавлениями и изменениями, вызванными временем и обстоятельствами, для каждого воеводы, вновь назначаемого в данный город. Впрочем, при всем разнообразии этих инструкций в них всегда можно выделить и кое-что общее. Каждый воевода при приезде на воеводство должен был произвести ревизию управления своего предшественника, учесть его, то есть воевода должен был сделать опись всего, что ему оставил его предшественник и произвести опрос населения, нет ли у него жалоб на старого воеводу. Результаты ревизии воевода должен был изложить письменно и свой доклад представить в Москву. Затем, в наказах перечислялись обязанности воеводы, определялся круг его административной и военной деятельности. Воевода должен был охранять безопасность вверенной ему местности, ведать укрепление пограничных городов, вести сношения с иностранными властями, если его город был пограничным, должен был преследовать воров и разбойников, не допускать корчемства, уничтожать притоны и непотребные дома, следить, чтобы «курения табаку не было». Наконец, воеводе был предоставлен суд во всем уезде. В этом отношении воеводы отличались от наместников, так как последние судили только в пределах подгородной волости и лишь по некоторым делам в пределах всего уезда.