Роспуск старой губернской администрации был встречен весьма сочувственно интеллигенцией, чьи громкие слова о «массах» и «демократии» прикрывали ее властные амбиции. Город за городом, обычно под покровительством местных Советов, завоевывали они своими учреждениями, укомплектованными по полной выкладке заместителями, секретарями, телефонами, столами, шкафами и резиновыми печатями. Однако, не имея того опыта работы, которым обладали те, кого они сменили, новые администраторы просто тупо подражали своим предшественникам.
Более понятным представлялся — хотя и отозвавшийся впоследствии не менее разрушительными результатами — роспуск полиции и жандармерии, символов государственной власти для большинства населения. Эта мера предусматривалась статьей 5 известной программы. Департамент полиции был упразднен 4 марта, хотя к тому моменту это стало уже чистой формальностью, ибо уже с 27 февраля, когда здание департамента было разгромлено толпой, он практически бездействовал. Правительство распорядилось о роспуске охранного отделения и жандармских корпусов. На следующий день оно разослало инструкции местным властям о создании отрядов народной милиции, под командованием выборных офицеров, приданных в распоряжение земств и городских Советов. Такая милиция не пользовалась авторитетом: Набоков отмечает, что во многих местах ее заполонили уголовные элементы154. Спустя две недели после революции Россия осталась без полицейских институтов как в политической, так и в бытовой сфере. Когда в апреле 1917 года правительство оказалось перед угрозой возглавленного большевиками бунта, у него не нашлось надежных сил для самозащиты.
И вот, решение неизмеримо трудной первоочередной задачи — управления страной, ведущей войну и охваченной революционной эйфорией, — сделалось невозможным из-за грубейших приемов, продиктованных доктринерским представлением о демократии, верой в мудрость народа и презрением к профессиональному чиновничеству и полиции. Россия весной 1917 года явила миру уникальный пример правительства, порожденного революцией, устранившей прежний аппарат управления прежде, чем оно (правительство) смогло бы заменить его структурами собственного производства. Поначалу, впрочем, это было не слишком явно. В первые недели после прихода к власти Временное правительство получало отовсюду широкую поддержку. Вся страна клялась в верности ему, включая великих князей, генералов, не говоря уже о тысячах младших чинов. Даже самые реакционные представители Объединенного дворянства, предводительствуемые Самариным, проголосовали в его поддержку155. Иностранные государства быстро пошли на дипломатическое признание его, начиная с Соединенных Штатов (9 марта), за которыми одна за другой последовали Англия, Франция, Италия и другие страны-союзницы. Но это выражение поддержки со стороны населения и иностранных держав внушило новому кабинету обманчивое впечатление относительно его способности контролировать ситуацию в стране, в то время как оно висело между небом и землей. В.Д.Набоков в своих воспоминаниях о Временном правительстве писал:
«И припоминается основное настроение: все переживаемое представлялось нереальным» 156.
Одна из сложностей понимания хода событий февральской революции заключается в двусмысленной природе двоевластия.
Теоретически при двоевластии кабинет должен был функционировать как совмещенный законодательный и исполнительный орган, и в той и в другой функции подвластный праву вето, которым наделен Совет, представляемый Исполкомом. Но на практике Совет не только осуществлял контроль над Временным правительством, но и самочинно издавал законы. Приказом № 1 Совет захватил безраздельную власть над вооруженными силами. Как мы увидим, он диктовал и военные цели России. Таким образом правительство теряло власть как в военной сфере, так и в сфере иностранной политики. В более земных вопросах, как, например, продовольственное снабжение и производственные отношения, транспорт и связь, Исполком распоряжался как высшая инстанция, даже не утруждаясь согласовывать свои действия с правительством.