Исполком продолжал бюрократизироваться. Уже 3 марта он создал сеть «комиссий», занимавшихся насущными проблемами: снабжением продовольствием, железнодорожным сообщением, почтой и телеграфом, финансами — настоящее постоянно действующее теневое правительство, дублирующее и через это контролирующее все действия правительства официального. Основным учреждением, служащим этой цели, была «Контактная комиссия» из пяти социалистов — представителей интеллигенции (Н.С.Чхеидзе, М.И.Скобелев, Ю.М.Стеклов, Н.Н.Суханов и В.Н.Филипповский), созданная 7 марта «в целях осведомления последнего о требованиях революционного народа, воздействия на правительство для удовлетворения этих требований и непрерывного контроля над их осуществлением»166. Так одним росчерком пера воля группы интеллигентов, назначенных социалистическими партиями, стала волей «революционного народа». По словам Милюкова, сначала правительство удовлетворяло всем требованиям Контактной комиссии. В конце марта Церетели говорил, что «не было случая, чтобы в важных вопросах Временное правительство не шло на соглашения» с Контактной комиссией167. Чтобы закрепить такую практику, 21 апреля Исполком просил Временное правительство не предпринимать «важных» политических шагов, предварительно не проинформировав его168.
По понятным причинам Исполком обращал особое внимание на вооруженные силы. «В целях установления прочной и постоянной связи» Исполком назначил комиссаров в военное министерство, в армейское главнокомандование и в штабы главнокомандующих фронтов и флотов. Эти комиссары должны были следовать инструкциям, исходящим из Исполкома. Во фронтовой зоне ни один приказ, изданный военным командованием, не имел силы без предварительного одобрения Исполкома и его комиссаров. Последние должны были помогать решать споры, возникающие в войсках и между мирным населением и войсками в боевой зоне или прилежащих к ней районах. Военному министру надлежало наставлять военное командование содействовать советским комиссарам в исполнении ими своих обязанностей169.
Исполком продолжал неуклонно расширяться. 8 апреля в его состав вдобавок к десяти уже имевшимся солдатским представителям вошли еще девять (все из эсеров и меньшевиков) — они стали первыми избранными его членами. Десять же ранее назначенных были переизбраны — большевикам при этом не досталось ни одного места. Представители рабочих были набраны из меньшевиков, большевиков и эсеров170.
В первый месяц существования Петроградский Совет служил лишь нуждам столицы, но затем распространил свое влияние на всю страну. На Всероссийском совещании рабочих и солдатских депутатов, созванном в Петрограде в конце марта, была принята резолюция о включении в состав Исполкома представителей губернских Советов и фронтовых армейских частей, превратившая Петроградский Совет во Всероссийский совет рабочих и солдатских депутатов171. 16 делегатов из разных частей России пополнили ряды Исполкома, превратившегося теперь во Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Теперь его численность возросла до 72 человек, из которых 23 были меньшевиками, 22 — эсерами и 12 большевиками.
Дабы направлять и систематизировать свою работу, Исполком создал 14 марта новый бюрократический орган — Бюро. К середине апреля в Бюро входило 24 члена (11 меньшевиков, 6 эсеров, 3 трудовика и 4 «нефракционных» социал-демократа). Большевики поначалу отказались от участия на том основании, что им было предложено недостаточное число мест172.
Исполком и его Бюро заменили собой неисправимо недисциплинированные пленарные заседания Совета, который созывался все реже и реже. Если Совет все-таки собирался, то лишь для того, чтобы бурно приветствовать решения Исполкома. В первые четыре дня своего существования (28 февраля — 3 марта) Совет собирался ежедневно. Далее, в течение всего месяца, — только четыре раза, а в апреле — шесть. Никто не обращал особого внимания на его шумные заседания. В отдельности солдатская секция и рабочая секция собирались несколько чаще.