Хотя Исполком, со своим Бюро, и Совет, следующий их указаниям, должны были изображать истинный голос народных масс, в их составе не было представителей крестьянских организаций. У крестьян, составляющих 80 % населения страны, был свой Крестьянский союз, державшийся от Совета на приличном расстоянии. Всероссийский Совет, таким образом, выступал от имени малой части населения страны, в лучшем случае каких-нибудь 10–15 %, если принимать в расчет крестьянство и «буржуазию», которые никак в Совете представлены не были.
Действуя в столь сложных условиях, Временное правительство сосредоточило усилия на «демократическом» законотворчестве, которое было легко провести и которое заведомо получило бы одобрение Совета. Заседания кабинета происходили по вечерам, часто далеко за полночь. Министры были вконец утомлены и нередко засыпали прямо во время заседания.
В первые недели после прихода к власти правительство провело множество законов, частью направленных на искоренение неурядиц старого режима, частью — на осуществление положений восьмистатейной программы. Солдаты получили полные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не подлежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежностью, были сняты. Смертная казнь отменена. Права собраний и обществ гарантированы. Польше была обещана полная независимость после окончания войны (хотя и определявшаяся условием сохранения ее «связи с Россией в свободном военном союзе»), а Финляндии было гарантировано восстановление ее конституционных прав. Производство законов было, пожалуй, самым продуктивным сектором российской экономики173. Беда, однако, в том, что если законы, предоставлявшие новые свободы, начинали действовать с ходу, то на законы, налагающие новые обязанности, никто не обращал внимания.
По трем основным вопросам — земельная реформа, Учредительное собрание и мир — правительство действовало в весьма медлительной манере.
Помимо областей, прилегающих к большим городам, известие об отречении царя достигало сельской глубинки, еще спящей в оковах суровой зимы, с черепашьей скоростью. Большинство деревень впервые услышали о революции четыре-шесть недель спустя, то есть в первой половине апреля, с началом весенней оттепели174. Крестьяне истолковали эту новость на свой лад — как призыв к захвату частновладельческих земель, что десять лет назад удалось сдержать Столыпину. «Черный передел» стал вновь набирать силу по мере того, как общинные крестьяне, сперва робко, но постепенно все дерзостней, захватывали землевладения, и в первую очередь принадлежащие тем крестьянам, которые вышли из общины и вели единоличное хозяйство. Первые сообщения об аграрных беспорядках достигли Петрограда в середине марта175, но массовый характер они приобрели в апреле. Зачинщиками земельных бунтов часто были дезертиры и уголовники, оказавшиеся в марте на свободе; порой целые общины поддавались их влиянию. На этой первой стадии аграрной революции крестьяне разоряли в основном уединенные дворы и усадьбы, рубили деревья, растаскивали зерно и разгоняли взятых в батраки военнопленных176. Как и в 1905 году, случаи физического насилия были редки. 8 апреля правительство призвало крестьян воздержаться от незаконного захвата земель. Была кроме того назначена комиссия под начальством министра земледелия А.И.Шингарева, призванная составить проект программы земельных реформ для представления Учредительному собранию177.
Эсеры активно занимались организацией крестьянства. Они восстановили Крестьянский союз, распавшийся после 1905 года. Союз приветствовал Временное правительство и в своих обращениях призывал крестьян к терпению и выдержке178. Призывы правительства и Крестьянского союза производили успокоительное действие: многие крестьяне решили, что будет вернее обрести права на землю законным путем, а не силой. Однако аграрные волнения стихли только в июне, после того, как социалисты вошли во Временное правительство и пост министра земледелия занял лидер эсеров В.М.Чернов. И все же нельзя было полагаться бесконечно на долготерпение деревни: неспособное провести земельную реформу, правительство вскоре утратило симпатии общинных крестьян.
Дабы обеспечить продовольственное снабжение городов, Петроград ввел 25 марта государственную монополию на торговлю хлебом. Крестьянам предписывалось излишки зерна сдавать правительственным агентам по твердым ценам. Однако средств обеспечить соблюдение этих предписаний не было, и крестьяне не повиновались им, продолжая реализовывать излишки на свободном рынке. Аграрные волнения весьма пагубно отразились на обстановке в армии. Слухи о грядущем «черном переделе» вызвали на фронте первое массовое бегство солдат, боявшихся опоздать к вожделенной минуте и остаться ни с чем179.