Ничто не было столь необходимо для стабилизации обстановки, как скорейший созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения выборов в тот момент были, безусловно, устрашающими. И все же дело было столь безотлагательным, что опытные политики сочли бы за лучшее созвать несовершенное Собрание незамедлительно, нежели совершенное — когда-нибудь в свое время. Когда в 1848 году Июльская монархия во Франции пала, Учредительное собрание для избрания нового правительства созвали в два месяца. В Германии в конце 1918 года после поражения в войне и отречения кайзера, в разгар народных волнений новые власти сумели созвать Национальную ассамблею менее чем за четыре месяца. Российское Временное правительство не смогло сделать этого за весь восьмимесячный срок своего существования.
25 марта правительство назначило комиссию из семидесяти юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Они немедленно увязли в технических подробностях. Недели проходили за неделями — и все безрезультатно. Набоков замечает, и не без оснований, конечно, что всегда оказывались другие, более настоятельные, не терпящие отлагательства дела180. Откладывая выборы, правительство не только нарушало положения своей программы, но и оказывалось беззащитным перед обвинением, на которое нечего было возразить, что оно намеренно тянет время, ожидая, пока улягутся революционные страсти181. Медлительность правительства сыграла значительную роль в его окончательном свержении: как мы увидим ниже, один из главных предлогов, которым воспользовались большевики при захвате власти в пользу Советов, состоял в том, что только советское правительство сможет обеспечить созыв Учредительного собрания.
Еще одним жизненно важным вопросом был вопрос о войне и мире. Теоретически все ведущие партии, представленные в правительстве и Совете, за исключением большевиков, выступали за продолжение войны до победного конца. Эта позиция отражала и настроение населения. Вопреки широко распространенному мнению, что февральская революция была вызвана усталостью от войны, антигерманские настроения в стране были очень сильны. К свержению царского режима в первую очередь привело убеждение, что он неспособен довести войну до победы, ищет сепаратного мира и даже выдает врагу секреты. «В первые недели [февральской революции], — писал Суханов, — солдатская масса Петербурга не только не слушала, но не позволяла говорить о мире, готовая поднять на штыки каждого неосторожного «изменника» и "открывателя фронта врагу"»182. В марте — апреле привычным было видеть солдат, несущих лозунги «Война до победного конца»183. Французский историк, которому представилась возможность читать послания Временному правительству и Совету в первые два месяца нового режима, подтверждает наблюдения Суханова. В прошениях рабочих на первом месте стоял восьмичасовой рабочий день; только 3 % призывали к миру без аннексий и контрибуций; 23 % крестьянских посланий требовали «скорого и справедливого мира», но и здесь это был вопрос второстепенный. Что же касается солдат, то их послания ясно указывают, что «они склонны были считать выступающих за немедленный мир приспешниками кайзера»184. Это был столь болезненный вопрос, что даже большевики, единственные явные сторонники мира, с большой осторожностью открывали свои взгляды в публичных выступлениях. Весьма показателен для оценки отношения к ним Петроградского гарнизона тот факт, что при выборах солдатских депутатов в Исполком 8 апреля большевики не получили ни одного мандата185. Случаи насилия, имевшие место в марте и апреле, в большинстве своем были направлены против лиц, носящих немецкие фамилии и потому подозреваемых в измене. Адмирал Колчак, главнокомандующий Черноморским флотом, докладывал, что основные беспорядки в его частях направлены против офицеров с немецкими фамилиями186. То же можно сказать и о Кронштадте. Когда 27 февраля петроградская толпа подожгла дом графа Фредерикса, министра двора (между прочим, шведа по происхождению), сделано это было потому, что его имя возбуждало подозрения в симпатиях к немцам187.