В ответ на эти возражения было сделано примечательное нововведение, его целью было формальное признание равенства всех республик. ЦИК СССР был разделен на две палаты. Первая и более многочисленная по составу палата — Совет Союза — состояла из депутатов, избранных пропорционально населению их республик. Таким образом официально закреплялось громадное превосходство РСФСР. Депутаты второй палаты — Совета Национальностей — избирались по принципу равенства национальных групп, по пять представителей от каждой союзной республики и от каждой автономной республики, по одному от каждой автономной области. Но поскольку обе палаты обычно собирались лишь для того, чтобы заслушивать отчеты и одобрять официальную политическую линию (иногда — чтобы заслушать особо важные речи), и поскольку спорные вопросы поднимались очень редко и никогда не ставились на голосование, эти сложные маневры не имели никакого практического значения в принятии политических решений. Регулярные съезды и заседания ЦИК, состав которого со временем увеличился, не принимали никаких решений. Но это был важный способ установления контактов с представителями удаленных, зачастую неразвитых областей Союза, способ популяризации и пропаганды по всему Союзу основных политических шагов, предпринимаемых Москвой. Съезды нужны были не для проведения дебатов, а главным образом для инструктажа, убеждения и увещевания. Конституции СССР и входящих в него республик служили совершенно иным целям, нежели конституции западных стран, да и сходство между ними было самым поверхностным.
Особые трудности возникли в связи со сложной этнической структурой Центральной Азии и ее тесными связями с мусульманским миром. Центральноазиатские республики Бухара и Хорезм, хотя они и попали в орбиту Москвы благодаря союзным договорам с РСФСР, не были включены во все эти конституционные структуры на том основании, что они еще не были социалистическими. Реорганизация Центральной Азии по национальному признаку произошла только в 1925 году; Узбекская и Туркменская Советские Социалистические Республики с автономными областями вошли в состав СССР как его пятая и шестая составные части.
Структура партии была не менее важным фактором в развитии событий, нежели структура СССР. Между партийными съездами верховной властью был наделен Центральный Комитет (ЦК). ЦК, который принимал жизненно важные решения — о восстании в октябре 1917 года, позднее о Брест-Литовском мире, — состоял из 22 человек. В период последовавшего затем острого кризиса этот орган оказался слишком громоздким для осуществления быстрых перемен, и практически все решения по важнейшим вопросам принимались Лениным совместно с другими партийными руководителями. На VIII съезде партии в марте 1919 года был избран ЦК, состоящий из 19 членов и 8 кандидатов, которые имели право присутствовать на заседаниях, но без права голоса. ЦК избрал Политбюро из 5 человек, которое несло ответственность за принятие политических решений, и Оргбюро для осуществления контроля над организационными вопросами; это означало ослабление Центрального Комитета как действующего органа власти. В 1920 году, на IX съезде, был реорганизован Секретариат: им стали управлять три постоянных секретаря — члены Центрального Комитета; в последующий период обновленный Секретариат стал быстро расширяться, в нем появились отделы, которые ведали различными сферами партийной деятельности, штат Секретариата вырос до нескольких сот чиновников. Партийная структура обрела очертания, которые затем сохраняла до конца 20-х годов, хотя для окончательного ее формирования понадобилось несколько лет. Создание мощной партийной машины впоследствии обеспечило условия для установления диктатуры Сталина. До 1925 года партийные съезды собирались ежегодно, а затем — менее регулярно, чередуясь с партийными конференциями, менее официальными и менее многочисленными; Центральный Комитет собирался три-четыре раза в год. Съезды, партконференции, пленумы ЦК продолжали играть роль форумов, на которых обсуждались важные проблемы, однако из-за манипуляций Секретариата выборами делегатов результаты обсуждений были заранее предрешены. На самом деле лишь из Политбюро, состав которого увеличился вначале до 7, затем до 9 человек, исходили все высочайшие решения. А поскольку авторитет партии в однопартийном государстве был непререкаем для советского правительства, то Политбюро партии превратилось в высший политический орган власти в СССР.