Идея вооружить власть «правилами для отобрания частной собственности в пользу общественной» была выдвинута в новосильцевском проекте «Государственной уставной грамоты», но вызывала разногласия. В 1821 г. такие столпы просвещенной высшей администрации, как члены Комиссии сочинения законов Н.С. Мордвинов и А.С. Шишков, выступили против самой мысли о допустимости «прикосновения со стороны правительства к частной собственности»; может показаться, что они, эти приобщившиеся к европейским идеям, но с «ветхим, едва ли не боярским, нутром» сановники{738}, занимали более радикальную позицию, чем авторы Декларации 1789 г. «Сколько бы исключительное владение каким-либо имением ни оказывалось противным общему благу, не можно для сего его взять в общее употребление… — писал Мордвинов, — ибо никогда общее благо не зиждется на частном разорении»{739}.
Но все выглядит иначе и становится на свое место, «если рассуждать по одному только отношению к самодержавной власти»: воля самодержца выше всякой законности, писал Мордвинов, так что никаких правил не требуется; для самодержавной власти «нет законов и правил, писанных на хартиях тленных»; и без всяких правил «деяния оной власти всегда будут благотворны». Он соглашался в этом с Шишковым, который признавал «противными между собой» самодержавие и «непоколебимость собственности», но и «несогласие» между этими двумя «законами» считал «невозможным делом». Шишков предрекал, что если появятся какие-либо правила, то это породит «великие несправедливости», связанные с установлением способов оценки отбираемого имущества, и к тому же сузится круг мыслимых предлогов для отъема, подходящих под титул «общей пользы». Если же не связывать себя писаными правилами, то «предлоги сии к поколебанию собственности от часу более могут умножаться». «Доселе не было у нас закона оценки», — писал Шишков. Самодержавная воля «была единственный судия… лучших сего правил придумать невозможно». Как бы ни сопротивлялся собственник отобранию, верховная власть «имеет тысячи средств преклонить его к добровольному на то согласию», и он уступит ей свою собственность «непринужденно»{740}.
«Государственная уставная грамота» так и не была издана. Царь утвердил принятое 21 июня 1821 г. (с разногласиями) положение Комитета министров, присоединившись к мнению министра юстиции о том, что «случаи подобные (принудительное отчуждение имуществ. — В.П.) к кругу обыкновенного течения дел не принадлежат, и желать должно, чтоб они сколько можно реже встречались», а когда все же это потребуется, то и решения следует принимать «одною Самодержавною властию, указами сепаратными»{741}. Специальные правила об экспроприации появились лишь в 1833 г. В то время применять их на практике приходилось преимущественно для нужд военного ведомства и при этом в виде редкого исключения, да и стоимость отчуждаемых имуществ была незначительной. Положение изменилось с развитием железнодорожного строительства, когда отчуждение земель совершалось во все более широких размерах, но редко — в принудительном порядке. Порядок действий администрации при отчуждении определялся положением Комитета министров, утвержденным 6 мая 1872 г., но он распространялся лишь на экспроприации в целях строительства железных дорог{742}.
Изданный Наполеоном в 1810 г. закон поставил между частным лицом и властью суд, во Франции без судебного приговора принудительное отчуждение не применялось. Закон этот, составивший «эпоху в развитии экспроприации», служил «настоящим базисом всего современного законодательства об этом предмете»{743}. Но в дворянской империи в заявлениях о приверженности принципам личной свободы, неприкосновенности собственности, верховенства закона и пр. даже у наиболее последовательных сторонников либеральных ценностей «сознательно допускалось множество “оговорок”, общий смысл которых сводился к утверждению, что реализация европейских идеалов в России возможна только при условии существования сильного государства», что нельзя не учитывать «множество обстоятельств, отражавших принципиально важные… отличия социально-экономического, культурного и политического развития Российской империи в сравнении с развитыми странами Европы»{744}.