Утвердившаяся в российских верхах идея о неприемлемости для самодержавного строя порядков, принятых в Западной Европе («в иных каких державах», как писал Шишков), показала свою влиятельность в 1870–1880-х гг., когда рассматривался вопрос о способах установления размера вознаграждения собственнику. Возникло разногласие: следовать ли европейскому опыту экспроприации, а значит, прибегать в спорных случаях к судебной процедуре, или, согласно отечественным обычаям, действовать исключительно в административном порядке.
Комиссия статс-секретаря Д.А. Оболенского в 1874 г. «останавливалась на мысли о привлечении к сему делу судебной власти», но Государственный совет, рассматривая проект комиссии Оболенского, нашел (1887), что подобное «заимствование из иностранных законодательств» «едва ли можно оправдать». Здесь, «в нашем отечестве», ведению суда подлежат лишь «споры о таких гражданских правах, которые нарушены одною из сторон и отыскиваются другою» — столь же равноправной. Но в «деле экспроприации имуществ для государственной или общественной надобности» не предполагается равноправия сторон: «Здесь нет места спору об имуществе, ибо оно уже отчуждено правительством, помимо воли собственника». Правительство же должно само «озаботиться и справедливым вознаграждением владельца, не заставляя его вести судебный процесс», а гарантией справедливости послужит обязательное условие отчуждения — «высочайшее» утверждение такого решения. Государственный совет оставил в силе уже установленный «основной принцип»: «При принудительном отчуждении вознаграждение владельца должно быть определено в административном порядке заботами самого правительства, по распоряжению которого производится отчуждение»[195].
В 1897 г. Государственному совету пришлось вернуться к вопросу о порядке отчуждения, поскольку все же практика вынуждала выходить за установленные пределы. Наибольшую заинтересованность в расширении круга задач, оправдывающих экспроприацию, проявило военное ведомство, недовольное волокитой (трехлетней, в среднем) по делам об оценке имуществ, отбираемых под стрельбища, полигоны, склады, казармы, крепостные эспланады{745}. Государственный совет поручил военному и путейскому ведомствам переработать статьи Законов гражданских, трактующие экспроприацию. В 1898 г. Военное министерство составило свой проект поправок, имевших характер механического добавления «надобностей военного ведомства» к упоминаниям о процедурах отчуждения при сооружении железных дорог. Волокита, однако, длилась еще десять лет, пока Государственный совет не положил ей конец, остановив в 1908 г. изъятие земли под постройку двух батарей в Севастопольской крепости. Закон «Об особом порядке принудительного отчуждения недвижимых имуществ для надобностей военного и военно-морского ведомств» был утвержден 15 января 1910 г. (СУ. 1910. Ст. 134).
В путейском ведомстве между тем работа продолжалась. В 1901–1903 гг. состоялось 27 заседаний «Особого совещания по пересмотру постановлений о принудительном отчуждении имуществ». Снова привлекла внимание идея о разрешении судом споров о размере вознаграждения, отвергнутая Государственным советом в 1887 г. при рассмотрении проекта комиссии Оболенского. Опять участники дискуссии указывали на то, что судебный порядок (или смешанный — на выбор: судебный либо административный) установлен «во всех остальных, кроме России, государствах» и что казна, отбирая себе частное имущество, не должна бы претендовать на роль защитника интересов собственника, поскольку сама же и назначает спорную оценку имущества и является в этом споре заинтересованной стороной, «даже противною стороною».
Но совещание отклонило все эти суждения, сославшись на «совершенно категорически» выраженное Государственным советом заключение «насчет нежелательности введения у нас судебного порядка». Было решено, что это «совершенно невозможно», а «нормальным» должен быть признан «существующий ныне административный порядок, при котором правительство берет на себя все заботы о справедливом вознаграждении, не вводя собственника ни в какие хлопоты и расходы». Против судебного порядка было добавлено, что «лишена всякого основания» «презумпция», будто он «совершеннее административного». Административный порядок «во всяком случае представляет не меньшую гарантию, чем судебный, в отношении справедливого разрешения дела». А главное, если недовольный владелец получит возможность выбирать, куда ему обращаться: через Государственный совет к царю — или в суд, то «будет возникать сам собою» вопрос, от кого ждать ему «более справедливого решения: от верховной ли власти или от судебных установлений», но подавать повод к такому сомнению недопустимо.
195
Положение Государственного совета в Объединенных департаментах гражданских и духовных дел, законов и государственной экономии № 27 5 февраля и 9 марта 1887 г.; утверждено общим собранием 4 мая 1887 г. (Журнал Особого совещания по пересмотру постановлений…). Против «заимствований из иностранных законодательств» в вопросах собственности Государственный совет высказался и в 1893 г.; конечно, «с установлением неотчуждаемости наделов будет несколько нарушено отвлеченное понятие права полной собственности в том виде, как оно усвоено ч. 1 т. X Св. Зак.», но Государственный совет «затрудняется» «усвоить себе существующий на западе Европы взгляд» на эти вещи (цит. по: СОГД Ш/1. СПб., 1907. Стб. 363. Выступление П.Н. Милюкова).