Не ожидая при такой позиции Кривошеина скорого появления законопроекта, Военное министерство при переработке положения об Особом совещании по обороне (утв. 17 августа 1915 г.) внесло изменения в статью о секвестре, затем еще уточнив ряд ее пунктов. Прежде всего отпало ограничение, связанное с поводом для наложения секвестра. Исчезло прямое указание на злоумышленное поведение владельца, уклоняющегося от исполнения военных заказов, а 3 февраля 1916 г. царь утвердил изменение соответствующей статьи положения: в качестве повода теперь были названы «действия или упущения, грозящие интересам государственной обороны». Объясняя смысл произведенного усовершенствования, комиссия, готовившая пересмотр положения, указывала, что прибегать к секвестру придется более широко, и «чаще всего» «в случаях быть может и не преступных и не направленных против общественного порядка», но так или иначе «нарушающих интересы государственной обороны»{785}.
Впрочем, председатель Особого совещания по обороне и помимо секвестра имел доступ к распоряжению собственностью промышленников. Он мог по своему усмотрению «устранять от службы» директоров, членов правлений, управляющих и заменять их другими лицами. Когда же обнаружилась «неполнота» этого пункта (п. 4 ст. 10) положения об Особом совещании, то военный министр потребовал добавить себе права: а) и на вакантные должности ставить своих людей и вводить сверхкомплектно, даже если нет вакансий; б) создавать вакантные места, устраняя целиком (или частично) «правления, советы, наблюдательные комитеты и другие органы администрации». И учреждать новые должности, «специально, сверх установленного их числа». Ожидаемый характер их деятельности был виден из того, что в) назначенные военным министром лица «за действия свои не отвечают перед собственником предприятия, в которое они назначены», а если навредят ему, то г) отвечать будут не в суде, а «в должностном порядке». Произведенные таким образом улучшения в положении об Особом совещании по обороне 22 декабря 1915 г. одобрил Совет министров, и царь утвердил их 16 января 1916 г.{786}
Такого рода развитие правовой мысли сказалось и при подготовке закона о секвестре, проходившей одновременно. Под влиянием «поступающих с мест сведений» Кривошеину тоже пришлось признать, перед самой отставкой, что старые Правила о военном положении создают «на практике немаловажные затруднения», потому что в этих правилах не разработаны «определения о правах и обязанностях заведующих секвестрованными имуществами учреждений»{787}. Своеобразную сводку тех пробелов, которые до издания закона 12 января 1916 г. имелись в законодательстве и сковывали действия чиновников, назначаемых в предприятия правительством, сделал А.Н. Крылов, сам активно проявивший себя в этой роли в 1916 г. Составляя 3 ноября 1915 г. перечень уязвимых мест в статусе «секвестраторов» в тот момент, Крылов исходил из признания основополагающего факта: секвестрованное предприятие, переведенное под управление чиновников, тем не менее оставалось частной собственностью его владельцев. Из этого следовало, что чиновники должны были нести бремя ответственности за возможное ущемление имущественных интересов этих частных лиц. Крылов предупреждал в этой связи, что изъять предприятие в казенное управление нельзя без составления передаточного баланса, а этот, в его глазах «совершенно напрасный, несвоевременный, огромный», труд отвлечет силы «наиболее опытного персонала» и вызовет задержку в деятельности предприятия. По окончании же секвестра, с возвращением владельцев, казенная администрация должна быть готова к тому, что выявится какая-либо «нехватка против инвентарей и книг», и тогда в судебном споре чиновникам трудно будет оправдаться. Казенное управление в своей деятельности за время секвестра обязано будет блюсти имущественные интересы собственников предприятия. В противоречии с этим закон (правила о военном положении) предписывает ему подчинять всю деятельность предприятия не извлечению доходов, соразмеряя издержки с прибылью, а исполнению заданий военных ведомств. Отсюда неизбежность убытков от «нехозяйственных действий» казенного управления. Собственники же будут добиваться возмещения им не только прямых убытков, но и потерь «в виде недополучения возможных и законных прибылей»{788}.