Что касается до проведения начал контроля, то современный демократизм стремится осуществить его путем ряда мероприятий, максимально связывающих деятельность носителей государственной власти. Связанность эта обосновывается в политической теории, утверждающей приоритет законодательных функций над функциями управления (ср. Отд. II, гл. II, § 5). Законодательная деятельность при этом понимается как преимущественно нормоустановительная (а не как правоустановительная), а потому связанность законом более накладывает обязанности, чем предоставляет права. Носители власти лишаются, таким образом, всякой подвижности и свободной инициативы. Государственный порядок тем более считается совершенным, чем более рогаток и препон ставится свободным проявлениям властных функций. Новейшая теория конституционного государства изобрела в этих целях целый ряд особых механических приемов торможения властной деятельности, известных под именем разделения властей (ср. Отд. II, гл. II, § 6).
Политической системой, наиболее удачно совмещающей властную активность с общественным интересом и подконтрольностью, была бы такая, которая сумела бы соединить в устройстве официальных государственных органов единоличное начало с началом коллегиальным. Первое всего более обеспечивало бы возможность проявления личной энергии и распорядительности, столь необходимых во властной деятельности. Властно распоряжаться может, в сущности говоря, только личность. Коллегия или совет по призванию своему должны совещаться, обсуждать, выносить общие планы, создавать программу. Когда совет призван распоряжаться, его воля расплывается в обсуждениях и парализуется голосованиями. Но вместе с тем личная воля требует согласования с общей и гарантии от произвола. Поэтому наряду с нею должен быть поставлен совет, функции которого должны сводиться: к тому, чтобы 1) определять конкретный план направления деятельности на известный период времени; 2) исправлять недостатки, неизбежно свойственные исключительно личным решениям; 3) контролировать действия личного начала с точки зрения законности и целесообразности. Отношения между коллегиальными и личными органами должны быть построены на принципе заступления при условии специализации основных политических функций[693]. Такая система отличается от западного парламентаризма тем, что не ставит личную волю в зависимость от случайного голосования. Она в значительной степени приближается к швейцарской системе «комиссионного управления», но представляет более значительную роль председателю коллегии или противостоящим коллегии единоличным органам.
При построении системы государственных органов в совершенном государстве нужно принять во внимание местные и территориальные интересы — интересы и потребности государственных частей. Государственные органы в таком государстве должны быть построены не по типу единой иерархической системы, но должны представлять множество систем, воспроизводящих и повторяющих в отдельных частях государства иерархическую картину организации государственного целого. Иными словами, совершенное государство должно быть в некотором роде государством государств — каковым только и может быть государство-мир. В этом смысле можно говорить о всеобщем и необходимом характере идеи федерализма как необходимого элемента идеального политического строя.