Стратегический внешнеполитический курс государства и тактические приемы его реализации утверждались высшей партийной инстанцией. С момента своего создания НКИД был подчинен высшему политическому руководству страны. Позднее, в конце февраля 1918 г. ЦК РСДРП (б) принял решение, инициированное Троцким, об отделении НКИД от политического руководства внешней политикой: «Текущие дела может вести Чичерин, а политическое руководство должен взять Ленин»[51]. Этот сформулированный Троцким принцип и лег в основу советского подхода к механизму внешнеполитических решений. В современной теории международных отношений под «механизмом внешнеполитических решений» понимается «совокупность (система) определенным образом организованных и взаимодействующих государственных органов, принимающих участие в процессе разработки и осуществления внешнеполитических решений»[52]. Советский внешнеполитический механизм представлял собой сложное взаимодействие высшей партийной инстанции — Политбюро ЦК РКП (б) — ВКП (б) и хозяйственно-государственных наркоматов и ведомств, направленное на разработку и осуществление взаимовыгодных и оптимальных внешнеполитических решений. Первоначально этот механизм формировался как коллегиальный орган выработки принятия решений в области внешней политики. II Всероссийский съезд Советов, объявленный высшим политическим органом страны, был призван определять основные направления и важнейшие задачи внешней политики советского государства. На период между съездами Советов высшей компетенцией в решении вопросов войны и мира и международного положения страны обладал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК)[53]. На Совнарком, руководимый Лениным, возлагалось практическое решение задач в области внешней политики. Согласно Постановлению ВЦИК от 30 ноября 1917 г., Совнарком являлся подотчетным перед ВЦИК органом и обязан был предоставлять последнему на рассмотрение и утверждение все законодательные акты и распоряжения внешнеполитического характера[54]. Для ведения оперативной работы в области внешней политики был создан комитет по иностранным делам, преобразованный вскоре в Народный комиссариат иностранных дел, во главе которого стоял Троцкий. Совнарком и НКИД систематически отчитывались перед ВЦИК о проделанной работе. С сообщениями и отчетами по внешнеполитическим вопросам перед ВЦИК неоднократно выступал Ленин[55]. Все основные звенья формируемого внешнеполитического механизма — Всероссийский съезд Советов — ВЦИК — НКИД — в первые послеоктябрьские месяцы были подчинены ЦК большевистской партии. В результате ни один значительный и серьезный вопрос в области внешней политики не мог быть принят НКИД без согласования и утверждения ЦК РКП (б). После VIII съезда РКП (б) (18–23 марта 1919 г.) ЦК РКП (б), как центр принятия внешнеполитических решений, уступил место вновь созданному Политбюро ЦК, без санкции которого не могло быть принято ни одно внешнеполитическое решение. Сменивший Л. Д. Троцкого нарком иностранных дел Г. В. Чичерин и его ближайшие помощники по НКИД не были приближены к партийной верхушке, выносившей решения по важным внешнеполитическим вопросам. Они считались «недостаточно политически зрелыми» и, по мнению членов Политбюро, не являлись «стопроцентными большевиками»[56].
Деятельность внешнеполитического ведомства Советской России началась с выполнения поставленной новой властью задачи — публикации секретных договоров. Она рассматривалась как «острейшее оружие против буржуазии» и не вызывала ни малейших сомнений в своей необходимости, несмотря на то, что советник французского посольства в Петрограде передал 5 декабря 1917 г. для печати текст принятого на совещании послов стран Антанты решения о том, что если советское правительство опубликует секретные документы, то тем самым оно сделает невозможным и какие-либо сношения союзных послов с ним[57]. Основная работа по публикации тайных договоров и переписки легла на плечи шифровального и печатного отдела НКИД, возглавляемого матросом Балтийского флота Н. Г. Маркиным, хотя в отборе документов принимал непосредственное участие и Ленин. Публикация в газетах «Правда», «Известия», «Газета рабочего и крестьянского правительства», «Рабочий и солдат» за ноябрь 1917 — февраль 1918 г. около 130 секретных документов (в основном это была дипломатическая переписка правительств стран Антанты, их шифрованные телеграммы) не могла не усложнить международного положения Советской России. Одновременно все эти материалы были объединены в отдельное издание — «Сборник секретных документов из архива бывшего министерства иностранных дел»: всего было опубликовано семь таких томов[58]. Появление в советской печати секретной дипломатической переписки правительств стран Антанты, в значительной степени их компрометирующей, вызвало глубочайший интерес в правительственных кругах разных стран. Союзные державы заявили в связи с этим резкий протест. Однако мировая пресса в основном обошла эти документы молчанием или, публикуя короткие выдержки, преуменьшала их важность, считая фальсификацией. Полностью перепечатали документы только манчестерская газета The Guardian — крупнейший печатный орган либеральной партии, и нью-йоркская Evening Post.
51
См.: Седьмой экстренный съезд РКП(б). Март 1918. Стенографический отчет. М., 1962. С. 273.
52
См.:
55
См., напр.:
56
58
Россия. Министерство иностранных дел. Сборник секретных документов из архива бывшего Министерства иностранных дел / [отв. ред. Н. Маркин]. [Пг.,1917–1918]. 7 т. (Изд. Нар. ком. по иностр. делам; № 1–7).