Задача Неккера усложнилась из-за засухи 1788 года, которую завершил град, погубивший чахлые посевы. Зима 1788-89 годов была одной из самых суровых в истории Франции; в Париже столбик термометра опускался до 18 градусов ниже нуля по Фаренгейту; Сена замерзла от Парижа до Гавра. Хлеб подорожал с девяти су в августе 1788 года до четырнадцати в феврале 1789-го. Высшие классы делали все возможное, чтобы облегчить страдания; некоторые дворяне, например герцог д'Орлеан, тратили сотни тысяч ливров на питание и обогрев бедняков; архиепископ дал 400 000 ливров; один монастырь кормил двенадцать сотен человек ежедневно в течение шести недель.31 Неккер запретил экспорт зерна и ввез его на семьдесят миллионов ливров; голод был предотвращен. Он оставил своим преемникам или Генеральным штатам задачу погашения займов, которые он собрал.
Тем временем он убедил короля, вопреки противоположным советам влиятельных вельмож, принять указ (27 декабря 1788 года) о том, что в предстоящем Генеральном штате депутаты Третьего сословия должны быть равны по численности депутатам других штатов вместе взятых. 24 июня 1789 года он разослал во все округа приглашение голосовать за представителей. В Третьем сословии каждый француз старше двадцати четырех лет, плативший любой налог, имел право - и даже обязан был - голосовать; все профессионалы, предприниматели, гильдийцы; фактически все простолюдины, кроме нищих и беднейших рабочих, имели право голоса.32 Победившие кандидаты собирались в избирательный комитет, который выбирал депутата от округа. В Первом сословии каждый священник или викарий, каждый монастырь или конвент голосовал за своего представителя в избирательном собрании округа; архиепископы, епископы и аббаты были членами этого собрания по должности; это собрание выбирало церковного депутата в Генеральные штаты. Во Втором сословии каждый дворянин старше двадцати четырех лет автоматически становился членом избирательного собрания, которое выбирало депутата, представлявшего дворянство его округа. В Париже право голоса имели только те, кто платил налог на голосование в размере шести и более ливров; там большинство пролетариата оставалось за бортом.33
Каждому избирательному собранию каждого класса правительство предложило составить cahier des plaintes et doléances - изложение жалоб и претензий - для руководства своему депутату. Окружные кайеры были обобщены по каждому классу в провинциальных кайерах, и они, полностью или в кратком изложении, были представлены королю. Депутаты всех сословий объединились в осуждении абсолютизма и требовании конституционной монархии, в которой власть короля и его министров будет ограничена законом, а всенародно избранное собрание будет периодически собираться и единолично принимать новые налоги и санкционировать новые законы. Почти всем депутатам было предписано не выделять средств правительству до тех пор, пока не будет принята такая конституция. Все классы осуждали финансовую некомпетентность правительства, зло, связанное с косвенными налогами, и превышение королевской власти, как в письмах де каше. Все требовали суда присяжных, конфиденциальности почты и реформы законодательства. Все ратовали за свободу, но по-своему: дворяне - за восстановление своих полномочий, существовавших до Ришелье; духовенство и буржуазия - за свободу от любого государственного вмешательства; крестьянство - за свободу от деспотичных налогов и феодальных повинностей. Все в принципе согласились с равным налогообложением всего имущества. Все выразили лояльность королю, но ни один не упомянул о его "божественном праве" на правление;34 по общему согласию, это право было отменено.
Дворянские каги постановили, что в Генеральных штатах каждое из сословий должно собираться отдельно и голосовать как единое сословие. Духовенство отвергало веротерпимость и просило отменить гражданские права, недавно предоставленные протестантам. Некоторые каэры призывали оставить большую часть десятины приходу и обеспечить доступ всех священников к должностям в иерархии. Почти все церковные кайеры осуждали безнравственность эпохи в искусстве, литературе и театре; они приписывали это ухудшение чрезмерной свободе прессы и призывали к исключительному контролю над образованием со стороны католического духовенства.