После отказа кадетов Витте обратился к общественным деятелем более умеренного толка - Д. Н .Шипову, А. И. Гучкову, М. А. Стаховичу, которые занимались созданием партии "Союза 17 октября". Однако октябристы также уклонились от участия в правительстве. Витте дал волю досаде и раздражению на партнеров по переговорам. Он обвинял их в негибкости, отсутствии чувства ответственности, политической незрелости и даже элементарной трусости: " в то время общественные деятели побаивались бомб и браунингов, которые были в большом ходу против власти, и это было одним из внутренних мотивов, который шептал каждому в глубине души: "Лучше подальше от опасности". В итоге Витте составил так называемый "деловой кабинет" из привычной бюрократической среды. Военный министр А. Ф. Редигер писал: "самый состав кабинета графа Витте был крайне пестрым; наряду с членами либерального и даже левого направления, как Кутлер, граф Толстой, князь Оболенский (Алексей), в нем заседал совсем консервативный Дурново; консерваторами были также Бирилев и я...Объединение правительства было чисто внешним, а о единстве взглядов не могло быть и речи".14
Привлечение столь различных по духу деятелей объяснялось тем, что кабинету Витте предстояло решить одновременно две задачи: подавить революцию и осуществить необходимый минимум реформ. В сущности, в столице было два центра власти - официальное правительство и Петербургский совет рабочих депутатов во главе Г. С. Хрусталевым-Носарем и Л. Д. Троцким. Дошло до того, что когда председателю Совета министров потребовалось послать срочную депешу в Кушку, он смог добиться этого от почтово-телеграфных служащих только после ходатайства Исполкома Совета. Газеты гадали, кто кого первым арестует: граф Витте Носаря или Носарь графа Витте. Вопрос решился 3 декабря 1905 г. , когда полиция арестовала весь состав Совета. Откликом на этот арест было вооруженное восстание в Москве. Витте не был непосредственным руководителем подавления восставших, но ратовал за самые жесткие меры. В его выступлениях звучали неприкрытые угрозы: "Русскому обществу, недостаточно проникнутому инстинктом самосохранения, нужно дать хороший урок. Пусть обожжется; тогда оно само запросит помощи у правительства". Николай II, помнивший недавние либеральные речи премьера, удивлялся тому, что теперь Витте "хочет всех вешать и расстреливать" и заключал: "Я никогда не видел такого хамелеона или человека, меняющего свои убеждения, как он".
Самой серьезной из реформ, которые Витте пытался провести за время своего премьерства, был аграрный проект, подготовленный главноуправляющим земледелием и землеустройством Н. Н. Кутлером. Проект предусматривал возможность принудительного выкупа крестьянами частновладельческих земель. При обсуждении проекта министры заявили, что принудительное отчуждение затрагивает священный принцип частной собственности. В ответ Витте разразился саркастической тирадой: "какие-то римляне когда-то сказали, что право собственности неприкосновенно, а мы целых две тысячи лет повторяем, как попугаи; все, по моему прикосновенно, когда это нужно для пользы общей".15 Но стоило проекту выйти за стены Совета министров, как на него ополчились помещики. Испугались даже иностранные землевладельцы, а император Вильгельм I, назвал эту идею "чистейшим марксизмом". Витте пришлось пойти на попятную, откреститься от проекта и согласится на увольнение его автора.
Витте очутился меж двух огней. Для демократической части общества он был душителем свободы, для консерваторов - чуть ли не вдохновителем революции. Председатель Совета министров лавировал, но его положение с каждым месяцем становилось все более шатким. Предчувствуя неминуемую отставку, Витте решил закрепить важнейшие преобразования, принятые за время его премьерства, в виде новой редакции Основных государственных законов. Поскольку выборы в I Государственную думу дали перевес левым партиям, правительство стремилось поставить депутатов перед свершившимся фактом. С другой стороны, Витте стремился избежать реставрации старых порядков, выбив почву из-под ног консерваторов.
Обсуждение Основных законов происходило на совещании высших сановников империи в Царском Селе с 7 по 12 апреля 1906 г.16 Единство и неделимость российского государства и монархическая форма правления не подлежали дискуссии, но статья, содержавшая определение монархической власти, вызвала горячие споры. Витте предложил сохранить упоминание о самодержавной власти, изъять из царского титула термин "неограниченный" и оставить термин "самодержавный". Он мотивировал свое предложение тем, что в Древней Руси "самодержавный" являлось синонимом суверенитета, следовательно, не шло в разрез с существованием выборных законодательных органов, тогда как термин "неограниченный" вступал в противоречие с манифестом 17 октября. Николай II остался крайне недовольным этим новшеством: "...меня мучит чувство, имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которые я от них получил. Борьба во мне продолжается. Я еще не пришел к окончательному выводу". Но за исключением И. Л. Горемыкина, царя не поддержал ни один из участников совещания. Тем не менее Николай II колебался и лишь в последний день совещания после настойчивых вопросов, исключать ли термин "неограниченный", нехотя процедил: "Да".
Впрочем, изменение формулировки мало что означало, и недаром опытный Стишинский советовал: "Следует только слово исключить, а власть сохранить". Основные государственные законы закрепили за императором огромные полномочия. Его особа являлась священной и неприкосновенной, ему принадлежал почин по всем предметам законодательства, включая исключительное право на пересмотр Основных законов, император был верховным руководителем всех внешних сношений российского государства и державным вождем армии и флота.