Во-вторых, российская политика в области ПИИ осталась в стороне от происходящих в мире изменений, несмотря на постоянные декларации о введении "национального режима". Единственное, в чем преуспела страна, это в создании специального режима и специального законодательства, подобного тем, что действуют в ряде развивающихся стран. Однако, административно-правовой режим в отношении ПИИ остается достаточно закрытым, существует множество препятствий для притока и функционирования капитала. Политика в области ПИИ часто не согласована с политикой страны в других экономических областях. Мало отвечает она и требованиям международных организаций.
Россия до сих пор так и не определилась, какова должна быть политика привлечения иностранных инвестиций, в этой сфере борются разные подходы.
Первый подход состоит в том, что специальной политики в отношении ПИИ не требуется: создание стабильных макроэкономических условий является достаточным основанием их притока. Эта точка зрения особенно распространена в странах с рыночной экономикой. В соответствии с ней в период 50-70-х годов строили свою политику правительства многих стран. Особый режим и законодательство в отношении иностранных инвестиций были сравнительно редки и характерны были в основном для развивающихся стран. В 80-х годах число стран, использующих особый режим в отношении иностранных инвестиций, стало заметно возрастать, а в 90-х годах вообще произошел резкий скачок: к 1997 г. такой режим имели уже 143 страны и территории4.
Согласно второму подходу, иностранные инвесторы не должны пользоваться лучшими условиями, чем российские производители. Фактически речь идет о том, что им должен быть предоставлен национальный режим. Такой подход теоретически абсолютно правилен и экономически "справедлив", и Россия должна делать все необходимое для его практической реализации. Однако, в России инвестиционный климат пока не является привлекательным для иностранных инвесторов, привыкших функционировать в более благоприятных условиях в других странах. Забота об иностранном инвесторе предполагает и частичную компенсацию в связи с общими неблагоприятными условиями накопления в стране. Кроме того, иностранные инвестиции привносят новую технику и технологию, организацию производства, менеджмента, маркетинга, наконец, демонстрируют добропорядочность бизнеса, чего так остро не хватает современной российской экономике. Эти факторы могли бы существенно ускорить экономический подъем в России.
Третий подход с удивительной последовательностью демонстрируют все российские правительства пореформенного периода. Они декларируют поддержку иностранных инвесторов, принцип национального режима, что крайне важно для создания положительного имиджа страны как объекта приложения капитала. Реально же происходит лишь патронирование и предоставление льгот крупным и/или известным в мире компаниям. Остальные инвесторы остаются вне поля зрения правительства и без достаточной правовой защиты и помощи. Тем самым упущена возможность масштабного привлечения среднего и малого, но мобильного и часто технически передового предпринимательского капитала.
Этот подход в полной мере реализуется в российском законодательстве в отношении прямых иностранных инвестиций. Для него типичны отсутствие комплексного подхода, решение отдельных вопросов вне связи друг с другом, противоречия, внесение изменений задним числом, опора в основном на административные, а не на экономические факторы. Недостатки и просчеты такой политики иностранные инвесторы ощущают на практике, что проявляется в их многочисленных жалобах на несовершенство российского законодательства и механизма его практической реализации.
Россия, как федеративное государство, имеет особенности, которые должны учитываться в политике привлечения ПИИ. Отношения федерального центра с региональными и местными властями в инвестиционной сфере находятся в процессе формирования. Происходит определенная передача полномочий и ответственности на уровень регионов, активно развивается региональное инвестиционное законодательство, в том числе касающееся ПИИ. Более того, фактическая зависимость от местных администраций таможенных и налоговых служб, судов и ряда других органов государственной власти, формально не подчиняющихся региональным и местным властям, усиливает позиции регионов.
Пути улучшения инвестиционного климата
Основополагающим условием расширения иностранных инвестиций в России являются меры по преодолению затяжного экономического кризиса. Наиболее существенную роль должна сыграть налоговая реформа, реструктуризация банковской системы, административно-правовое обеспечение защиты прав собственности.
Российский опыт в предкризисный период показал, что низких процентных ставок явно недостаточно для направления инвестиций в реальный сектор. Значительно более прибыльная в тот период система государственных долговых обязательств оттягивала на себя практически все свободные средства. При восстановлении рынка государственных бумаг задача состоит в обеспечении уровня доходности на этом рынке не выше доходности от инвестиций в реальный сектор.
Вставка 1. Основные меры по привлечению иностранных инвесторов в Бразилию
1) успех плана по стабилизации экономики ("Плано Реал"), снизившего уровень инфляции и повысившего уровень жизни;
2) восстановление нормальных отношений с международным финансовым сообществом;
3) модернизация юридических правил путем принятия ряда поправок и законов, снимающих ограничения для иностранного капитала (главным образом в добывающей промышленности и страховании), новых правил в отношении концессий в области коммунальных услуг, дерегуляция деятельности портов, реструктуризация энергетического и телекоммуникационного секторов, увеличение гибкости в осуществлении государственной монополии в нефтяной промышленности, принятие нового патентного закона;
4) успешное развитие широко осуществляемой программы приватизации путем денационализации или предоставления концессий в области железных и шоссейных дорог, портов, электричества, телекоммуникаций, добычи, переработки и транспортировки газа, банковской деятельности;
5) открытие экономики путем снижения таможенных пошлин и импортных квот;
6) укрепление демократии.
Источник: Guide on How to Invest on the Brazilian Stock Market, Bovespa, p. 24.
Восстанавливается подорванный кризисом российский рынок корпоративных бумаг. Российская экономика нуждается не только в создании новых производств, но и в развитии действующих предприятий. С этой целью необходимы меры по существенному улучшению корпоративного управления, финансового оздоровления и технического переоснащения предприятий, переходу на понятные иностранным инвесторам международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности, защите и повседневному уважению прав инвесторов.
Национальный режим должен стать краеугольным камнем в политике привлечения иностранного капитала Россией. Этот принцип формально закреплен в российском законодательстве. Проблема, однако, в том, что от принципа до его практического применения - большая дистанция. В России эта дистанция, по меркам стран с рыночной экономикой, велика, на что неоднократно указывали инвесторы и международные организации.
Общий курс инвестиционной политики должен состоять в сокращении числа изъятий5 из национального режима в России, что способствовало бы улучшению инвестиционного климата. Вместе с тем, это не означает необходимости полного отказа от таких изъятий. Мировой опыт показывает, что практически все страны (включая развитые), допускают изъятия из национального режима. Подобная практика может быть использована и Россией, в частности для защиты своих производителей. Главное для страны с точки зрения инвестиционного имиджа придерживаться цивилизованных методов отступления от национального режима. Изъятия должны закрепляться законодательно, а не инструктивными мерами властей всех уровней, применяться без исключений ко всем группам инвесторов, подпадающим под такие изъятия, закрепляться в рамках международных договоров или документов, определяющих членство или отношения России с теми или иными международными организациями.
В первую очередь необходимо устранить барьеры на пути иностранного капитала, облегчить условия допуска и работы иностранных инвесторов в стране. Это предполагает, в частности, следующие шаги: