Система управления Российской империей была сложна и запутанна. Формально существовал Комитет министров, который возглавлялся самим царем. Однако это был не управленческий, а скорее законодательный орган. Кроме того, с 1861 по 1882 г. существовал и Совет министров, который тоже должен был возглавлять сам царь. С декабря 1882 г. Совет министров более не собирался.
Совет министров был возрожден царским указом от 19 октября 1905 г. Тогда же был учрежден и пост председателя Совета министров.
Однако ни председатель Совета министров, ни все министры вместе не могли повлиять на своего коллегу министра. Каждый министр имел право непосредственного доклада царю и отчитывался только перед царем. Такая система была терпима в XVIII – начале XIX века, когда сильный монарх, имея советников уровня Панина, Потемкина, Безбородко, Сперанского и других, мог непосредственно управлять министрами. К началу XX века только объем информации, доставляемой царю, возрос во много раз. Как едко писал в 1895 г. Лев Толстой: «…в Кокандском ханстве все дела можно было рассмотреть в одно утро, а в России в наше время для того, чтобы управлять государством, нужны десятки тысяч ежедневных решений».
Любопытно, что у Николая II не было никакого аппарата (секретариата), который бы обрабатывал, уточнял, проверял отчеты министров или иных чиновников.
Вот как происходило типовое принятие. Министр принимался царем «тет-а-тет», без посторонних. Министр докладывал, царь молчал, изредка делал малозначительные замечания, но в спор никогда не вступал. Аудиенция происходила считаные минуты, лишь изредка затягивалась, многословных бесед не было никогда. За утро царь мог принять до трех-четырех министров, а потом поехать кататься на велосипеде или стрелять ворон. Если доклад затягивался, то царь был недоволен и записывал в дневнике: «Вследствие чего [слушания доклада] опоздал к завтраку». В некоторых случаях царь брал доклад, но и читал его недолго. Ни разу за 23 года царствования Николай II не написал даже пару страниц с анализом какого либо отчета – редкие пометки крайне лаконичны.
О качестве же отчетов царю автор знает не по мемуарам. Я сам в течение многих лет просматривал все без исключения отчеты по Военному ведомству времен Александра II, Александра III и Николая II, а также документацию, которая шла Сталину в 1920–1940-е гг. До 1917 г. наиболее подробными были всеподданнейшие отчеты Александру II. После 1917 г. в правительство шла самая подробная информация по военным вопросам, по объему в несколько раз превосходящая всеподданнейшие доклады.
Самое интересное, что в ряде ведомств, в том числе в Морском и Военном министерствах, управляли по два человека совершенно независимо друг от друга. Это морской министр и генерал-адмирал, военный министр и генерал-фельдцейхмейстер. Причем даже в официальной «Военной энциклопедии» открыто говорилось, что сфера их деятельности не была разграничена.
Представьте, какую беду несли стране «царские пряталки». Каково быть министром? Ведь на дорогу в Гатчину, Петергоф или Царское Село они тратили минимум три часа в один конец. Чтобы сделать 15-минутный доклад царю в Петербурге, министр терял максимум час времени, даже если он шел пешком из министерства в Зимний дворец. А на аналогичный же доклад в Царском Селе уходил весь день.
Таким образом, решение даже самых срочных вопросов откладывалось на 8 часов, и то, если министерство продолжало работать и ночью. Ну а если царская яхта вояжировала в Финских шхерах, то тогда министр ехал в Кронштадт, там садился на миноносец, который отправлялся на поиски царской флотилии. Так, в июле 1906 г. премьер-министр С.Ю. Витте на эсминце «Пограничник» прибыл к месту стоянки царской яхты «Штандарт» на рейде Биорке. Увы, царя на борту яхты не оказалось, он отправился на охоту на конвоире царских яхт «Разведчик». О подходе «Пограничника» царю доложили только после чая: «Голубые глаза императора мгновенно потухли.
– Разве мы ждали? Пошлите сказать, что я приму ровно в семь, – и переменившейся и усталой походкой государь ушел к себе вниз.
– Что вы пошлете за ним? – спросил Чагина Нилов.
– Придется царский катер, потому что маленький на берегу.
– Вот еще… Царский катер… Довольно и маленький»[10].