Para resolver el problema, el nuevo presidente, Adolfo Suárez, que sustituye a Arias Navarro en julio de 1976, oscila entre continuar con la represión enérgica (y heterodoxa, a la luz de las reglas de un estado d Derecho como el que se quiere instaurar) y ofrecer una generosa reconciliación sobre la que poder edificar la inminente democracia, en la que se brindarán cauces legales a la expresión de la voluntad de autogobierno de pueblo vasco. La opción por la segunda vía lleva a autorizar el uso de la ikurriña, tras las gestiones en enero de 1977 de Rodolfo Martín Villa, titular del ministerio del Interior (nombre que ha adoptado el antiguo departamento de Gobernación). El teniente coronel Antonio Tejero Molina, jefe de la comandancia de Guipúzcoa, cursa un télex solicitando instrucciones sobre si debe rendir honores militares a la nueva bandera cuando sea izada La pregunta sobre la ikurriña precipita su relevo. El impetuoso jefe, que ha impulsado en Guipúzcoa la creación de los grupos GALA (especializados en la infiltración en el entorno abertzale), causará en su nuevo destine Málaga, nuevos dolores de cabeza a sus superiores, como cuando desoyó las instrucciones del gobierno civil para enterrar discretamente y a la hora de comer a un guardia asesinado y lo hace a las doce de la mañana llevando él mismo a hombros el féretro por las principales calles.
El gesto final de la estrategia conciliadora es la generosa amnistía decretada por el gobierno en su reunión del 20 de mayo de 1977. Abarca etarras con delitos de sangre, para los que se negocia su deportación a Bruselas. De su inutilidad hablan pronto los hechos. El 4 de junio los GRAPO (los oscuros Grupos Revolucionarios Antifascistas Primero de Octubre) asesinan en Barcelona a los guardias Rafael Carrasco y Antonio López Cazorla. ETA aguarda a que pasen las primeras elecciones democráticas, el 15 de junio. Poco después, el día 25 de julio, lanza una ofensiva en la que hiere a un guardia civil en Ordizia, ataca el cuartel de La Salve en Bilbao y mata un policía armado de tres tiros en la nuca en Nanclares de Oca. En un comunicado, ETA declara su voluntad de proseguir la lucha armada y se proclama como una organización «socialista, revolucionaria, vasca y de liberación nacional». El cambio de régimen nada significa para los terroristas.
Mientras la transición democrática prosigue su andadura y se redacta la nueva constitución, en Euskadi continúa la guerra. ETA amplía sus objetivos e incluye entre ellos la central nuclear de Lemóniz, entonces en construcción. Un primer ataque al destacamento de guardias que la custodian, en la noche del 17 de diciembre de 1977, es repelido por estos, que logran herir a un etarra al que sus compañeros abandonan. El 16 de marzo de 1978, en cambio, los terroristas tienen éxito: setenta kilos de Goma-2 echan abajo parte de la estructura, causando 2 muertos y 14 heridos. Durante todo ese año las acciones serían constantes, multiplicándose los atentados contra fuerzas del orden. En noviembre, un plante de la Policía Armada obliga al ministro Martín Villa y al vicepresidente, el teniente general Gutiérrez Mellado, a presentarse en el cuartel del cuerpo policial en Basauri. Allí Martín Villa les dice que se está avanzando en la erradicación del terrorismo. Con todo, cuatrocientos policías serán trasladados. Al día siguiente, el guardia civil Manuel Criado muere de un tiro en el cuello en Tolosa, mientras prestaba el servicio de seguridad del partido de fútbol entre el equipo local y el Tudela. El día 20, cuatro comandos apostados en las inmediaciones abren fuego contra los policías que hacían gimnasia en el exterior del cuartel de Basauri. Causan dos muertos y diez heridos. En los días que restan hasta el referéndum constitucional del 6 de diciembre, el promedio será de un atentado diario. El primer muerto tras el referéndum tarda solo tres días: es el jefe de la policía municipal de Santurce, Vicente Rubio Ereño, a quien asesinan por la espalda el día 9 mientras tomaba unos chiquitos en el bar. Y suma y sigue.
La presión que sufren los guardias civiles y sus familias es literalmente insoportable. Empieza a tomar carta de naturaleza el que será conocido como síndrome del Norte, el trastorno de estrés postraumático al que se verán sometidos no pocos guardias civiles tras su paso por Euskadi, debido a la dureza del servicio, las continuas muertes de compañeros y la hostilidad de la población. Sobre este último aspecto, y desde la perspectiva de las familias, es interesante transcribir el documento que recoge Aguado Sánchez, y que por aquellos días se hizo circular anónimamente. Dirigido «A la opinión pública», y firmado por una autodenominada Comisión de familias, decía:
1. Asesinan a nuestros hijos, maridos, hermanos y novios como si de alimañas se tratara. Son cazados como liebres, sin reacción ciudadana en su defensa. 2. Públicamente son insultados en romerías y fiestas, incluso en festejos populares organizados por centros religiosos. En verbenas aguantamos gritos y cánticos amenazantes. 3. Jóvenes esposas vascas, casadas con guardias de la tranquilidad, aguantan resignadamente insultos en mercados donde públicamente son tachadas de txakurras (la traducción del vascuence significa «perras») por dormir con txakurros y tener txakurritxus. 4. Las familias sin pabellón, que han de vivir en pisos particulares, tienen que ocultar la profesión de sus esposos y mentir al vecindario. Para no delatar el servicio del marido, no pueden tender ropa ni signo alguno relacionado con los uniformes. 5. Los funerales por los asesinados se celebran en cuarteles, por rechazo de los templos que ellos defendieron con sus vidas. Son honras fúnebres rutinarias, con los mismos sermones y condenas de cumplido. Al final, unas medallas que no hemos pedido ni queremos. Enterrado el caído no hay más recordatorio, y a esperar nueva víctima. Nada de aniversarios que tan profusamente celebran por sus asesinos. 6. Nuestros niños viven anonadados en ambiente incierto. Son criaturas obligadas a mentir para ocultar dónde trabajan sus padres. 7. La caridad cristiana no la vemos ni en nuestra defensa ni en sermones pastorales, y menos con desagravios públicos, sino todo lo contrario. 8. Aceptamos resignadamente esta vida que nos ha tocado, pero no se la deseamos a nadie. Lo que pedimos es solo comprensión y respeto a nuestra forma de vida, que gustosamente sacrificamos por todos los demás.
Faltaba mucho, en aquellos días de 1978 y 1979, para que las víctimas de ETA recibieran el respeto y el homenaje que les llegaría décadas después; en especial, los guardias civiles. Faltaba mucho, aún, para que sus muertes y su sufrimiento se sintieran como propios por el grueso de la población no ya vasca, sino española. Para muchos españoles, y en especial para los que se autotitulaban progresistas, incluidos algunos que andando el tiempo, al convertirse ellos mismos en objetivo de ETA, se significarían por su repudio, los guardias asesinados eran unos muertos ajenos y casi naturales, que habían hallado el fin que ellos mismos se buscaran y que no merecían grandes alardes de compasión. Eso contribuyó a crear en el seno del cuerpo una sensación de soledad, y en algunos de resentimiento, que explicará, aunque no justifique, algunas conductas posteriores, de triste memoria.
La UCD de Adolfo Suárez gana las primeras elecciones celebradas bajo la vigencia de la Constitución. A Martín Villa lo sucede un teniente general, Ibáñez Freiré. Para compensar, en el ministerio de Defensa (que refunde los tres ministerios militares heredados del franquismo), se sitúa por primera vez desde la Guerra Civil un paisano: Agustín Rodríguez Sahagún. Para ETA, todo esto es irrelevante. Ese año asesinará a 78 personas, 22 de ellas guardias civiles. El golpe más sanguinario es el de la cafetería California 47, en Madrid. La explosión que la destruye se lleva por delante 8 vidas y deja 60 heridos. En sectores inmovilistas del ejército se extiende un peligroso nerviosismo.