Он пожаловал в окольничие Адашева и повелел ему принимать и рассматривать челобитные, судить честно и справедливо: «Не бойся сильных и славных, насилующих бедняков и погубляющих немощных. Не верь и ложным слезам бедного, который напрасно клевещет на богатого. Все рассматривай с испытанием и доноси мне истину». Тогда же были избраны и «судьи правдивые», которые позже составили Судебник — собрание светских законоположений, Стоглав — свод церковных правил, и уставные грамоты.
Появление этих документов было вызвано насущной потребностью защитить народ от произвола правителей и судей. Однако положения, освещенные в них, указывают на развитие двоевластия и двоесудия в московской державе. Государство и земщина здесь выступают как две противоположные силы и действуют иногда согласованно, но порой их цели и средства несколько разнятся. И в предыдущие времена, и в последующие такая ситуация прослеживается во внутренней политике Москвы, но она наиболее явственно проявляется в тот период, когда Иван Грозный находился под влиянием Сильвестра и Адашева. Отсюда очевидно, что политика «избранной рады» была направлена прежде всего на то, чтобы разделить исполнительную и законодательную ветви власти, сделать саму власть более демократичной и приучить народ к самостоятельности.
Обратимся к реально существовавшему положению вещей, чтобы увидеть перемены, которые произошли с приходом нового правительства. Государственное правосудие и управление сосредотачивалось в столице, где существовали чети или приказы, к которым приписывались русские земли. В них судили бояре и окольничие. Дьяки вели дела, а под их началом состояли подьячие. В областях осуществлялось судебное и административное деление на города и волости. В городах создавалось особое посадское управление. Город и волости составляли уезд, разделявшийся на станы. Уезд заменил старинное понятие о земле: как прежде городу нельзя было обходиться без земли, так теперь городу нельзя было существовать без уезда; по выражению одного акта XVI века, подобно тому, как деревне нельзя быть без полей и угодьев. В городах и волостях управляли наместники и волостели, которые могли быть и с боярским судом (с правом судить подведомственных им людей) или без боярского суда. Они получали города и волости себе «в кормление», т. е. в пользование. Суд являлся для них доходной статьей, но фактически это был доход государя, который передавал его своим слугам вместо жалованья за службу. Туда, где они сами не могли управлять, посылались помощники.
В суде наместников участвовали дьяки и различные судебные приставы: приветчики (взыскатели), доводчики (звавшие к суду, а также производившие следствие), приставы (охранники) и надельщики (гонцы, посылаемые с разными поручениями).
Одновременно с этим государственным судебным механизмом существовал и другой — выборный, народный. Его представителями в городах были городовые приказчики и дворские, а в волостях — старосты и целовальники. Среди старост выделялись: полицейские и выборные судебные. Население было поделено на сотни и десятки и выбирало себе блюстителей порядка — старост, сотских и десятских. Старосты и целовальники, которые должны были сидеть на судах наместников и волостелей, выбирались волостями или же вместе с ними и теми городами, где не было дворского. Всякое судопроизводство велось в двух экземплярах, которые при необходимости сверялись на тождество.
Положения Судебника красноречиво указывают на стремление оградить народ от произвола наместников и волостелей, которые в случае жалоб на них подвергались строгому суду. То, что намечалось в этом древнем своде законоположений, было продолжено и закончено в уставных грамотах. Судебник же только вводил двоесудие. Постепенно управление наместников и волостелей заменялось предоставлением жителям права самим управляться и судиться посредством выборных лиц за вносимую в царскую казну откупную сумму оброка. К 1555 году это стало нормой, правительство совсем убрало посадских и волостных людей от суда наместников и волостелей, предоставив им самим выбирать себе старост. Только уголовные дела оставались за другими выборными судьями — губными старостами.
Таким образом, характер законодательной деятельности этой эпохи отличался духом общинности и стремлением утвердить самостоятельность русского народа в решении вопросов, касавшихся непосредственно их судьбы. Но «избранная рада» не стала первооткрывателем такого положения в общественно-политической жизни державы. Уже по Судебнику Ивана III видно, что к участию в судах наместников и волостелей приобщались земские лица. Василий Иванович возвратил Новгороду часть его прежних привилегий, установив должность судных целовальников, хотя и назначаемых, а не выбираемых народом. Подобное совершил в Пскове и Иван Бельский во время своего непродолжительного правления. Но все его демократические попытки были уничтожены политикой пришедших за ним правящих партий Шуйских и Глинских.